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N° 3603
______

ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 juin 2011.

RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et
de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale
sur la lutte contre la fraude sociale

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Dominique TIAN,
Député.
——

— 3 —

SOMMAIRE
___
Pages

INTRODUCTION..............................................................................................................

7

I.- LA FRAUDE SOCIALE : UN PHÉNOMÈNE TROP MAL CONNU .................................

9

A. DES DÉPENSES ET DES PERTES DE RECETTES INJUSTIFIÉES ........................

9

1. La fraude aux prestations : plus de 1 % des dépenses du régime
général ................................................................................................................

9

2. La fraude aux prélèvements : une diminution massive des ressources
de la sécurité sociale .........................................................................................

10

B. LE DÉVELOPPEMENT INQUIÉTANT DES TRAFICS ORGANISÉS .........................

11

II.- UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE RÉCENTE MAIS ENCORE
INSUFFISANTE .................................................................................................................

13

A. DES EFFORTS RÉCENTS ........................................................................................

13

1. Une nouvelle priorité gouvernementale ...........................................................

13

2. Un Parlement inquiet des failles du système faisant adopter des
mesures de bon sens en urgence ....................................................................

14

3. Des actions progressivement mises en place par les caisses de
sécurité sociale ..................................................................................................

15

a) Une prise de conscience récente .......................................................................

15

b) Les actions mises en place par les organismes de sécurité sociale ....................

16

4. Des progrès récents dans le pilotage de l’État ................................................

19

B. FACE AUX FRAUDES AUX PRESTATIONS, UN SYSTÈME ENCORE TROP
DÉRESPONSABILISÉ ET ÉPARPILLÉ .....................................................................

21

1. La branche Famille : une situation un peu mieux maîtrisée même si
des failles persistent ..........................................................................................

21

2. La banche Maladie : une certaine impuissance face aux fraudes et aux
abus ....................................................................................................................

24

3. La branche Vieillesse : un système insuffisamment sécurisé ........................

25

C. DES FRAUDES AUX COTISATIONS TROP PEU POURSUIVIES ............................

27

1. Des fraudes mal détectées ................................................................................

27

2. Des pouvoirs publics insuffisamment mobilisés face à l’ampleur du
travail illégal ........................................................................................................

28

III.- DES LACUNES PERSISTANTES DANS LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE
LA FRAUDE ET LES ABUS...............................................................................................

31

A. UN SYSTÈME LARGEMENT DÉSORGANISÉ ET MAL PILOTÉ ...............................

31

1. Des conventions d’objectifs et de gestion peu contraignantes ......................

31

2. Une impulsion insuffisante des caisses nationales .........................................

32

3. Une absence de définition commune de la fraude ..........................................

34

a) Une notion variable selon les caisses................................................................

34

b) Une évaluation lacunaire de la fraude ..............................................................

34

4. Une communication externe encore peu développée ....................................

34

B. DES CHANTIERS QUI PRENNENT DU RETARD .....................................................

35

C. DES DISPOSITIFS « FRAUDOGÈNES » ..................................................................

37

1. Une complexité normative source de fraude et d’abus ..................................

37

a) Une législation inadaptée .................................................................................

37

b) Une réglementation complexe...........................................................................

37

2. Une difficile conciliation de la lutte contre la fraude et de la
simplification des procédures ...........................................................................

40

a) Le caractère déclaratif du système social et le développement des
procédures par internet facilitent la fraude ......................................................

40

b) Une volonté de simplification terreau de la fraude............................................

40

c) Une notion d’urgence facilement utilisée pour contourner la
réglementation .................................................................................................

41

D. DES CAISSES TROP FAIBLES POUR LUTTER CONTRE LES FRAUDEURS.........

42

1. Un nombre de contrôleurs trop faible ...............................................................

42

2. Des outils juridiques médiocres ou mal utilisés ...............................................

43

3. Une interconnexion des fichiers imparfaite ......................................................

44

E. UN DISPOSITIF DE CONTRÔLE ET DE SANCTION LACUNAIRE ...........................

47

1. Des contrôles déficients sur les assurés et les entreprises ...........................

48

a) Des bénéficiaires peu contrôlés ........................................................................

48

b) Des pratiques hétérogènes ................................................................................

52

c) Une procédure d’obtention d’un numéro de sécurité sociale pour les
personnes nées à l’étranger inadaptée et peu sécurisée sur le plan
juridique ..........................................................................................................

53

2. Des contrôles sur les assurés percevant des prestations à l’étranger
quasiment inexistants ........................................................................................

55

3. Des contrôles internes insuffisants pour lutter contre les complicités ...........

58

4. Des sanctions peu dissuasives .........................................................................

59

a) Des sanctions administratives encore trop rarement prononcées ......................

59

b) Des sanctions ordinales insuffisantes ................................................................

60

c) Des sanctions pénales trop rares ......................................................................

61

5. Une récupération aléatoire des indus frauduleux ............................................

63

IV.- UN INDISPENSABLE APPROFONDISSEMENT DE LA POLITIQUE DE LUTTE
CONTRE LA FRAUDE .......................................................................................................

65

A. UNE PRISE DE CONSCIENCE NÉCESSAIRE .........................................................

65

1. Un État qui doit assurer son rôle de pilote et de coordonnateur....................

65

2. Un pilotage plus dynamique des caisses nationales nécessaire ...................

67

a) Lutter contre les particularismes locaux inacceptables .....................................

67

b) Signer des conventions d’objectifs et de gestion plus contraignantes.................

68

c) Améliorer la formation et le contrôle des agents ...............................................

68

d) Sensibiliser les assurés et les entreprises ..........................................................

69

B. RENFORCER LES MOYENS DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE ..............................

71

1. Renforcer les moyens de contrôle ....................................................................

71

2. Rendre la loi plus facilement applicable ...........................................................

72

a) Développer les moyens de lutte contre la fraude aux prestations.......................

72

b) Mieux définir la notion de parent isolé .............................................................

72

c) Renforcer les moyens d’actions des unions de recouvrement des cotisations
de sécurité sociale et d’allocations familiales...................................................

74

d) Étudier la mise en place d’un fichier des fraudeurs ..........................................

77

3. Développer l’interconnexion des fichiers .........................................................

78

4. Généraliser les expérimentations innovantes..................................................

80

5. S’inspirer des exemples étrangers ...................................................................

82

a) L’exemple belge ...............................................................................................

82

b) L’exemple néerlandais......................................................................................

84

6. Développer les coopérations bilatérales en matière de sécurité sociale ......

84

C. DES CONTRÔLES À DÉVELOPPER ........................................................................

85

1. Développer les contrôles ciblés ........................................................................

85

a) Le contrôle de la condition de résidence ...........................................................

85

b) Le contrôle de l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés ..................

86

c) Le contrôle des personnes percevant des prestations à l’étranger .....................

87

2. Améliorer la procédure d’attribution de numéros de sécurité sociale
pour les personnes nées à l’étranger...............................................................

88

3. Intensifier la lutte contre la fraude documentaire et la fraude à l’identité ......

89

a) Rétablir le face-à-face ......................................................................................

89

b) Améliorer la sécurisation des documents ..........................................................

90

c) Permettre aux caisses d’avoir accès plus facilement aux documents
originaux .........................................................................................................

91

4. Cibler les publics fraudeurs ...............................................................................

91

5. Réformer la législation sur les arrêts de travail ...............................................

92

D. DES TECHNOLOGIES MODERNES À UTILISER POUR SAUVER LE
SYSTÈME .................................................................................................................

95

1. Renforcer l’utilisation des technologies modernes ..........................................

95

2. Sécuriser les prescriptions ................................................................................

96

E. DES SANCTIONS À AUGMENTER ...........................................................................

97

1. Mettre en place des sanctions plus dissuasives notamment pour les
récidivistes ..........................................................................................................

97

2. Améliorer la coordination des acteurs ..............................................................

98

3. Améliorer la récupération des indus .................................................................

99

CONCLUSION ................................................................................................................. 101
RAPPEL DES PROPOSITIONS .................................................................................... 103
CONTRIBUTION DE MME JACQUELINE FRAYSSE AU NOM DU GROUPE
DE LA GAUCHE DÉMOCRATE ET RÉPUBLICAINE (GDR) .................................... 109
TRAVAUX DE LA COMMISSION.................................................................................. 115
ANNEXES ........................................................................................................................ 137
ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION............................................................... 139
ANNEXE 2 : RÉCAPITULATIF DES CONDITIONS DE RÉSIDENCE SELON LES
PRESTATIONS .............................................................................................................. 141
ANNEXE 3 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES OU RENCONTRÉES ............ 143
ANNEXE 4 : COMPTES RENDUS DES AUDITIONS ..................................................... 153

I NT RO DUCTI ON
« La fraude en matière sociale, comme en matière fiscale, a longtemps
bénéficié d’une certaine indulgence en France. Deux évolutions ont néanmoins
conduit à atténuer, voire à inverser ce constat. La première est la prise de
conscience de l’enjeu représenté par la lutte contre la fraude, dans un contexte de
dégradation des comptes sociaux. La seconde de ces évolutions est la mutation de
l’opinion publique, qui procède elle-même, notamment, des inquiétudes
croissantes qui font jour sur la pérennité de notre système de protection
sociale. » (1)
Par ces mots, M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État,
montre la mutation intervenue ces dernières années. Alors que la fraude aux
prestations a été pendant longtemps un sujet peu traité – pour ne pas dire tabou –
la prise de conscience de l’ampleur de la fraude tant aux prestations qu’aux
prélèvements a conduit le Gouvernement à faire de la lutte contre la fraude une de
ses priorités.
En effet, dès 1996, une mission parlementaire sur les fraudes et
pratiques abusives (2) relevait que « les moyens de contrôle des prestations sont
sans comparaison avec l’enjeu financier », mettant notamment en évidence les
inégalités géographiques des contrôles, le trop faible recours aux sanctions pénales
ou encore l’insuffisance du recoupement des données disponibles. Pour autant, ce
n’est qu’à compter de 2006 que la lutte contre la fraude va se développer et ce
n’est qu’en 2008 qu’une Délégation nationale de lutte contre la fraude a été créée.
L’Assemblée nationale a grandement contribué à ce changement des mentalités
comme en témoigne l’adoption, depuis 2006, d’une quarantaine de mesures
législatives visant à améliorer la politique de lutte contre la fraude. Les premières
actions de lutte contre la fraude ont déjà porté leurs fruits puisque, comme l’a
souligné M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l’emploi et de la santé, lors de
son audition par la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de
la sécurité sociale (MECSS), le 1er juin dernier, l’ensemble des fraudes aux
prestations et aux prélèvements détectées en 2010 a représenté 458 millions
d’euros (3).
L’importance du sujet a conduit la commission des affaires sociales à aller
au-delà en demandant à la MECSS (4) de s’en saisir. Compte tenu de la nécessité
de mener une politique globale et transversale dans ce domaine, le choix a été fait
de traiter l’ensemble des fraudes qu’elles concernent les prélèvements ou les
prestations sociales, la fraude étant entendue comme « toute irrégularité, acte ou
(1) Ouverture du colloque du Conseil d’État sur la fraude sociale (Droit social, n° 5, mai 2011).
(2) COURSON (Charles), LÉONARD (Gérard) : rapport remis au Premier ministre sur les fraudes et les pratiques
abusives (1996).
(3) Dont notamment 185 millions d’euros au titre du travail dissimulé, 90 millions d’euros au titre de la
branche Famille, 156 millions d’euros au titre de la branche Maladie et 10 millions d’euros au titre de la
branche Vieillesse.
(4) Voir liste des membres, en annexe.

abstention ayant pour effet de causer un préjudice aux finances publiques, commis
de manière intentionnelle » (1).
Pour tenter d’évaluer l’efficacité de la politique de lutte contre la fraude, la
MECSS a bénéficié du concours de la Cour des comptes. En avril 2010, celle-ci a,
en réponse à la demande qui lui avait été adressée, remis un rapport sur la lutte
contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime
général (2).
Mais la mission, au terme d’une enquête de onze mois, de vingt-huit
auditions (3) et six déplacements en France et à l’étranger, est convaincue que la
fraude sociale représente des montants financiers bien plus importants que ce que
les premières évaluations réalisées laissent supposer. (I). En effet, le Conseil des
prélèvements obligatoires et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale
font état d’une fraude comprise entre 8 milliards d’euros et 15,8 milliards d’euros
pour les prélèvements, et la Cour des comptes estime que la fraude aux prestations
est comprise entre 2 milliards d’euros et 3 milliards d’euros. Le Rapporteur
considère donc que la fraude sociale représente près de 20 milliards d’euros.
En outre, la fraude sociale ne constitue pas seulement une perte de
ressources très importante et une masse considérable de dépenses injustifiées pour
nos finances sociales, elle est aussi source d’injustice, de déséquilibre économique
et plus fondamentalement elle sape la confiance des assurés dans notre système de
protection sociale. Nos concitoyens, à juste titre, en ces temps de crise, ne
l’acceptent plus. Si la création de la délégation nationale de lutte contre la fraude
et des comités opérationnels départementaux anti-fraude, l’adoption de
nombreuses mesures législatives sur la fraude et les premières actions mises en
place par les organismes de sécurité sociale témoignent d’un certain volontarisme
des pouvoirs publics dans ce domaine, les résultats relatifs à la fraude réellement
détectée, bien qu’en forte progression restent insuffisants (II).
Malgré l’impulsion donnée par le Gouvernement, la politique de lutte
contre la fraude menée par les caisses nationales reste encore peu efficace, les
outils dont sont dotées les caisses locales sont insuffisants et les contrôles exercés
sur les assurés et les entreprises peu nombreux. (III)
C’est pourquoi un approfondissement de la politique contre la fraude
paraît aujourd’hui impératif (IV). Votre Rapporteur considère que le pilotage de
cette politique par les caisses nationales doit être plus ferme et que les agents des
organismes de sécurité sociale doivent être enfin dotés d’outils adaptés pour lutter
contre la fraude. L’usage de technologies nouvelles, notamment de l’empreinte
biométrique pour identifier les assurés, doit permettre d’opérer enfin la nécessaire
sécurisation de notre dispositif de sécurité sociale.

(1) Circulaire interministérielle du ministre de la justice et du ministre du budget du 6 mai 2009.
(2) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).
(3) Voir la liste des auditions et les comptes rendus, en annexe.

I.- LA FRAUDE SOCIALE : UN PHÉNOMÈNE TROP MAL CONNU
Malgré la mission confiée à la délégation nationale de lutte contre la
fraude de définir et d’évaluer la fraude sociale, cette dernière ne fait pas encore
l’objet d’une évaluation précise. Les premières évaluations réalisées sont
sommaires mais elles tendent à montrer que la fraude sociale représente une perte
de ressources considérable pour notre système de protection sociale.
A. DES DÉPENSES ET DES PERTES DE RECETTES INJUSTIFIÉES

1. La fraude aux prestations : plus de 1 % des dépenses du régime
général

Il n’existe pas aujourd’hui d’évaluation sur le montant de la fraude sociale
en France. Les évaluations quantitatives de la fraude aux prestations sociales sont
peu précises. En effet, à l’exception de la branche Famille qui a conduit une étude
à partir d’un échantillon représentatif d’assurés sociaux, les données fournies par
les caisses nationales à la MECSS se limitent au montant des fraudes détectées et
ne constituent en rien une évaluation du montant de la fraude réelle.
Ainsi lors de son audition par la MECSS ( 1 ), M. Dominique Libault,
directeur de la sécurité sociale a simplement indiqué que le montant des fraudes
détectées en 2009 s’élevait à 380 millions d’euros, sans pouvoir avancer une
estimation globale de la fraude sociale. Ce résultat constitue, bien entendu, que la
« partie émergée de l’iceberg » : le montant des fraudes réelles est bien plus élevé.
La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux
prestations dans les branches prestataires du régime général ( 2 ), s’inquiète de
l’effet démobilisateur que peuvent avoir ces résultats qui sous-estiment très
largement l’ampleur réelle de la fraude : « Il ne faudrait pas que [ces résultats
soient] compris comme représentatifs du niveau de la fraude aux prestations
sociales, qui est évidemment d’un niveau beaucoup plus élevé ».
Une méthode d’évaluation consiste à extrapoler les résultats à partir d’un
échantillon d’assurés sociaux rigoureusement contrôlés. De telles estimations ont
été menées dans des pays tels que les Pays-Bas et l’Irlande. En Grande-Bretagne,
le National Audit office, qui supervise, chaque année, le contrôle d’un échantillon
représentatif de 40 000 dossiers, a estimé en 2007 qu’environ 1,3 % des
prestations sociales ferait l’objet d’une fraude. Le Conseil d’analyse stratégique (3),
en retenant des taux de fraudes analogues à ceux constatés en Grande-Bretagne,
considère que la fraude aux prestations pourrait atteindre 5,5 milliards d’euros.
(1) Audition du 21 octobre 2010.
(2) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).
(3) DONNÉ (Stéphane), LEMOINE (Sylvain) : « Prestations sociales, de la lutte contre la fraude au paiement à bon
droit », Conseil d’analyse stratégique (Note de veille, n° 98, mai 2008).

Par ailleurs, lors de son audition par la MECSS, M. Frédéric Massé,
directeur des relations institutionnelles de Sap France (1) a considéré qu’un taux
de fraude évalué à 1 % des prestations était certainement en deçà de la
réalité ( 2 ) : « aux États-Unis, le Government Accountability Office (GAO) –
l’équivalent de la Cour des comptes – estimait en mars 2011 que la fraude sur les
programmes medicaid et medicare, qui pèsent à eux deux 750 milliards de dollars,
représentait 70 milliards de dollars, soit 9 % des deux programmes. De deux
choses l’une : soit la France est particulièrement vertueuse, soit la fraude détectée
est sans commune mesure avec la fraude réelle ! ».
La Caisse nationale d’allocations familiales a mené, en 2009, une étude
statistique auprès de 10 700 allocataires choisis de façon aléatoire sur l’ensemble
du territoire et a pu, à partir d’une extrapolation des résultats obtenus au niveau
national, évaluer les indus frauduleux. Le taux d’allocataires qui seraient auteurs de
fraude est estimé à 2,15 % de l’ensemble des allocataires (3), soit 200 000 personnes.
L’impact financier de la fraude représenterait entre 0,91 % et 1,36 % du montant
total des allocations versées en 2009, soit entre 540 et 808 millions d’euros.
Compte tenu de ces travaux et des estimations de la fraude dans les
branches Maladie et Retraite : la Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte
contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime
général (4), considère que la fraude aux prestations pour le régime général,
représenterait donc entre 2 et 3 milliards d’euros.
Votre Rapporteur estime que cette dernière évaluation sous-estime encore
très probablement l’ampleur de la fraude. Compte tenu des études menées en
Grande-Bretagne et par la Caisse nationale d’allocations familiales, la fraude doit
représenter au moins 1 % du montant des prestations, soit au moins
4 milliards d’euros.
2. La fraude aux prélèvements : une diminution massive des
ressources de la sécurité sociale

Le Conseil des prélèvements obligatoires dans un rapport sur « la fraude
aux prélèvements obligatoire et son contrôle » (5) a procédé à une évaluation de la
fraude aux prélèvements sociaux en prenant comme période de référence les
années 2001 à 2004. Il a ainsi estimé que celle-ci représentait entre 8,4 et
14,6 milliards d’euros, soit entre 6,4 à 12,4 milliards pour le travail dissimulé et
2,2 milliards pour les redressements de cotisations sociales (6).
(1) Audition du 19 mai 2011.
(2) SAP est le plus important concepteur de logiciels d’Europe.
(3) Avec une incertitude statistique de plus ou moins 0,3 point.
(4) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).
(5) « La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle », Conseil des prélèvements obligatoires (mars 2007).
(6) Ces fraudes concernent notamment le calcul de l’assiette et le taux des cotisations sociales, les mesures
dérogatoires en faveur de l’emploi, les rémunérations non soumises à cotisations et les frais professionnels.

L’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, quant à elle, a
utilisé une méthode d’estimation de la fraude aux cotisations dans le cadre du
travail illégal consistant à extrapoler les résultats de contrôle de 2008. Elle aboutit
à une fourchette de fraude comprise entre 13,5 et 15,8 milliards d’euros. Par
conséquent, compte tenu des montants collectés par l’Agence centrale des
organismes de sécurité sociale en 2008 – 359,7 milliards d’euros –, le travail
illégal représenterait donc entre 3,8 et 4,4 % du montant des cotisations
recouvrées en 2008.
Votre Rapporteur relève que le travail illégal représente une perte de
recettes très importante pour la sécurité sociale, mais aussi que cette pratique
est courante, pour ne pas dire banalisée, dans certains secteurs de l’économie.
Une certaine tolérance n’est à l’évidence plus de mise.
Lors de son audition par la mission (1), M. Pierre Ricordeau, directeur de
l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale a dressé le bilan des
contrôles aléatoires réalisés de 2005 à 2010 : « dans le commerce de détail non
alimentaire, nous avons constaté qu’environ 12 % des établissements contrôlés de
manière aléatoire et 6 % des salariés étaient, au regard du travail dissimulé, en
situation de fraude. Les taux varient un peu selon les secteurs mais l’ordre de
grandeur reste le même. Nous sommes parvenus à un résultat analogue dans le
cadre d’une opération menée depuis plusieurs années sur les activités
touristiques. » Il a aussi mentionné l’expérience menée pendant sept ans dans la
région Nord-Pas-de-Calais, qui a fait l’objet d’un quadrillage portant sur
l’ensemble des activités touristiques – restauration, campings, spectacles – du
1er juillet au 31 août. Un taux d’irrégularité quasiment identique a été constaté tous
les ans : entre 10 % et 12 % d’entreprises en infraction et entre 5 % et 7 % de
salariés non déclarés.
B. LE DÉVELOPPEMENT INQUIÉTANT DES TRAFICS ORGANISÉS

Les fraudes sont rarement isolées. Elles concernent, à la fois, les
cotisations, les prestations sociales et le fisc.
Votre Rapporteur est convaincu, en outre, que si la fraude sociale est
souvent le fait d’individus, elle prend de plus en plus la forme d’escroqueries
organisées par des réseaux de fraudeurs. Ce constat a d’ailleurs déjà été fait par
votre Rapporteur dans un rapport d’information sur les moyens de contrôle de
l’Unédic et des ASSEDIC (2) qui montrait que des réseaux organisés vendaient des
« kits Assedic » permettant à leur acquéreur de percevoir des allocations chômage
sans n’avoir jamais travaillé. Ce phénomène de trafics organisés concerne
désormais aussi les prestations de sécurité sociale et le recouvrement des
cotisations.
(1) Audition du 30 septembre 2010.
(2) TIAN (Dominique) : « Les moyens de contrôle de l’Unédic et des Assedic », rapport d’information de la
commission des affaires sociales (n° 3529, 19 décembre 2006).

À titre d’exemple, les pharmaciens sont aujourd’hui confrontés à des
trafics de médicaments. Auditionné par la MECSS, M. Claude Japhet, président de
l’Union nationale des pharmacies de France (1) a souligné qu’il s’agissait aussi
bien de trafics de substituts aux opiacés acquis frauduleusement puis revendus sur
le marché de la drogue que de médicaments obtenus à l’aide de fausses
ordonnances, afin notamment de les revendre à l’étranger : « La fraude résulte
d’une prescription légale : si des anomalies sont constatées par le pharmacien,
notamment en cas d’interactions, la plupart du temps le médecin maintient sa
prescription. Les ordonnances peuvent également être délivrées par les hôpitaux.
Elles sont alors souvent détournées de leur objet et non contrôlables par le
pharmacien, celui-ci n’étant pas en mesure, la plupart du temps, de retrouver le
prescripteur. »
La lutte contre le travail illégal reste le domaine principal où la fraude
est le fait de réseaux organisés et prend une dimension industrielle. Lors de
son audition par la MECSS, M. Vincent Ravoux, directeur de l’Union de
recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales de
Paris et de la région parisienne ( 2 ), a montré que le travail illégal était, dans
certains cas, le fait de réseaux organisés qu’il était particulièrement difficile de
démanteler : « Les fraudes initiées par des organisations mafieuses sont conçues
pour rapporter gros, avec des détournements de prestations en espèces, à savoir
des indemnités journalières, des allocations chômage et bientôt des pensions de
retraite. (…) L’enjeu de ce type de fraude, c’est de se créer des revenus et de
blanchir de l’argent. Nous sommes loin du contexte de celui qui fait travailler un
voisin au noir. Cette fraude organisée, mafieuse, est peu sanctionnée et elle peut
rapporter énormément. »

(1) Audition du 17 mars 2011.
(2) Audition du 9 décembre 2010.

II.- UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE RÉCENTE MAIS
ENCORE INSUFFISANTE
Si la politique de lutte contre la fraude mise en place par le Gouvernement
et les mesures législatives adoptées par le Parlement ont permis aux régimes de
sécurité sociale de prendre conscience de la nécessité de mener des actions en
matière de lutte contre la fraude, les résultats enregistrés ces dernières années, bien
que connaissant une progression certaine, restent insuffisants par rapport à
l’ampleur de la fraude.
A. DES EFFORTS RÉCENTS

1. Une nouvelle priorité gouvernementale

Depuis plusieurs années, la lutte contre la fraude, et notamment la lutte
contre la fraude sociale, fait partie des priorités gouvernementales. En
octobre 2006, un Comité institutionnel de lutte contre la fraude en matière de
protection sociale, réunissant les directeurs d’administrations centrales
concernées, les directeurs des principales caisses nationales des branches du
régime général, du Régime social des indépendants et de la Mutualité sociale
agricole, les directeurs des régimes complémentaires et de l’Unédic a été créé afin
de centraliser les cas de fraudes, d’animer la coordination entre les organismes et
d’évaluer la fraude. Une nouvelle étape a été franchie avec la création, par le
décret du 18 avril 2008 (1), d’une délégation nationale à la lutte contre la fraude.
Cette délégation a notamment pour mission :
– de coordonner les actions menées en matière de lutte contre la fraude par les
services de l’État et les organismes intervenant dans le champ de la protection sociale ;
– d’améliorer la connaissance des fraudes et de favoriser le développement
des échanges d’informations, l’interopérabilité et l’interconnexion des fichiers.
Par ailleurs, après avoir été expérimentés dans plusieurs départements, les
comités opérationnels départementaux anti-fraude (CODAF) ont été pérennisés et
généralisés par le décret du 25 mars 2010 ( 2 ). Ces comités réunissent, sous
l’autorité conjointe du préfet de département et du procureur de la République du
chef-lieu du département, les services de l’État (police, gendarmerie et
administrations préfectorale, fiscale, douanière et du travail) et les organismes
locaux de protection sociale (Pôle emploi, unions de recouvrement des cotisations
de sécurité sociale, caisses d’allocations familiales, assurance maladie et retraite)
afin d’apporter une réponse globale et concertée aux phénomènes de fraude, qu’ils
(1) Décret n° 2008-371 du 18 avril 2008 relatif à la coordination de la lutte contre les fraudes et créant une
délégation nationale à la lutte contre la fraude.
(2) Décret n° 2010-333 du 25 mars 2010 modifiant le décret n° 2008-371 du 18 avril 2008 relatif à la
coordination de la lutte contre les fraudes et créant une délégation nationale à la lutte contre la fraude.

concernent les prélèvements obligatoires ou les prestations sociales. Leur mission
est d’améliorer la connaissance réciproque entre les services, d’organiser des
opérations conjointes, de proposer des formations et de partager les expériences
afin d’améliorer l’efficacité de la lutte contre les fraudes.
2. Un Parlement inquiet des failles du système faisant adopter des
mesures de bon sens en urgence

Inquiet de l’ampleur prise par la fraude sociale, le Parlement a adopté
plusieurs mesures afin de doter les organismes de sécurité sociale de nouveaux
outils. Ainsi les lois de financement de la sécurité sociale comprennent, depuis
2007, une section consacrée aux dispositions relatives au contrôle et à la lutte
contre la fraude.
Ces mesures ont permis notamment de mettre en place une gamme
diversifiée de sanctions administratives et de faciliter les échanges
d’informations entre les organismes de sécurité sociale. Une des principales
avancées est la création, par l’article 138 de la loi du 21 décembre 2006 de
financement de la sécurité sociale pour 2007 (1), du Répertoire national commun
de la protection sociale (RNCPS). Ce répertoire, créé à l’initiative de nos
collègues Pierre Morange et Jean-Pierre Door, a vocation à regrouper des données
sur l’identification des bénéficiaires, l’affiliation, la nature des risques couverts et
des avantages servis. Enfin, plusieurs mesures ont été adoptées pour améliorer la
récupération des indus (2).
Deux domaines ont particulièrement fait l’objet de mesures législatives ces
dernières années : la lutte contre le travail illégal et les arrêts de travail.
Les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale se sont,
en effet, vues dotées de nouveaux outils pour lutter contre le travail illégal.
Peuvent être citées l’extension du champ des annulations de réductions et
d’exonérations sociales en cas de travail dissimulé (article 117 de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2009 (3)), celle de ces annulations pour les
donneurs d’ordre complices du délit de travail dissimulé (article 94 de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2010 (4)) et enfin l’exclusion du bénéfice
de la remise des pénalités et majorations prévues en cas de liquidation judiciaire
dans les cas de travail dissimulé (article 122 de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 2011 (5)).
(1) Loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007.
(2) Ainsi, l’article 118 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour
2009 donne un pouvoir de contrainte à l’ensemble des caisses de sécurité sociale pour recouvrer les
prestations indûment versées. Par ailleurs, il instaure un mécanisme de fongibilité permettant de récupérer
des indus de prestations délivrées par une caisse d’allocation familiale sur une autre catégorie de
prestations.
(3) Loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009.
(4) Loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010.
(5) Loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011.

Par ailleurs, plusieurs mesures ont visé à augmenter les contrôles sur
les arrêts de travail en généralisant la « contre-visite employeur » (article 90 de
la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 (1)), en mettant en place une
expérimentation de contrôle par les caisses primaires d’assurance-maladie des
arrêts de travail dans la fonction publique (article 91 de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 2010 (1)) et une pénalité sanctionnant le fait d’exercer une
activité rémunérée pendant les arrêts maladie (article 114 de la loi de financement
de la sécurité sociale pour 2011 (2)).
3. Des actions progressivement mises en place par les caisses de
sécurité sociale

a) Une prise de conscience récente
L’ensemble des réformes législatives a conduit à une prise de conscience
par les caisses nationales de la nécessité d’inscrire la lutte contre la fraude dans ses
priorités. Votre Rapporteur regrette néanmoins que cette prise de conscience
soit aussi récente, pour ne pas dire tardive.
D’ailleurs, lors de son audition par la MECSS, M. Dominique Libault,
directeur de la sécurité sociale (3) a souligné que : « pendant longtemps, les
partenaires sociaux, notamment dans les caisses prestataires, ont été très en
retrait sur ces questions. Je me rappelle que le contrôle des indemnités
journalières, lancé par le prédécesseur de M. Frédéric van Roekeghem à la tête
de la Caisse nationale d’assurance maladie, avait été très mal perçu. De la même
façon, les contrôles expérimentaux qui sont actuellement lancés sur les indemnités
journalières des fonctionnaires ne passent pas non plus. Il faut donc travailler
avec les partenaires sociaux pour faire comprendre que la lutte contre la fraude
fait partie du respect de l’État de droit en France, et qu’elle est indispensable.
Malgré tout, la situation progresse depuis quelques années. Les services, quant à
eux, étaient autrefois presque dans le déni. Je ne parle pas de ceux qui sont
chargés du recouvrement, qui ont toujours eu cette culture du contrôle, mais de la
branche Maladie, et surtout de la branche Vieillesse et de la branche Famille qui
étaient très en retrait. »
De même, M. Pierre Mayeur, directeur de la Caisse nationale d’assurance
vieillesse des travailleurs salariés a reconnu devant la MECSS (4) que « la fraude
présentant peu de bénéfice immédiat pour les personnes qui sont encore éloignées
de la retraite, la branche Vieillesse a pris conscience de ce problème plus tard
que d’autres branches de la protection sociale et la lutte contre les fraudes ne
faisait, jusqu’à une date récente, pas partie de sa culture et n’a pas fait l’objet
d’investissement de temps et de moyens à la hauteur de l’enjeu. En outre,
(1) Loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010.
(2) Loi n 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011.
(3) Audition du 21 octobre 2010.
(4) Audition du 25 novembre 2010.

l’anticipation du défi industriel du " papy boom", qui a fait passer en quelques
mois de 450 000 à 700 000 ou 800 000 le nombre annuel de liquidations de
retraites, a considérablement absorbé les efforts de la branche Vieillesse,
occultant quelque peu la question de la fraude. » Il a conclu que des efforts
importants avaient néanmoins été réalisés puis 2008. C’est donc fort récent.
b) Les actions mises en place par les organismes de sécurité sociale
● La politique de la lutte contre la fraude de la branche Famille
La branche Famille a ainsi lancé, en 2009, une enquête statistique auprès
de 10 500 allocataires. Cette enquête, évoquée précédemment, a conduit à une
estimation de l’impact financier de la fraude compris entre 540 et 808 millions
d’euros.
Par ailleurs, la Caisse nationale d’allocations familiales a mis en place, à
compter de 2008, le répertoire national des bénéficiaires. Ce fichier, qui recense
les allocataires et ayants droit des caisses d’allocations familiales – identifiés
grâce à leur numéro d’inscription au répertoire national d’identification des
personnes physiques ( 1 ) – permet de vérifier systématiquement qu’il n’y a pas
d’affiliation dans plusieurs caisses d’allocations familiales sur le territoire. Il est
utilisé systématiquement pour les affiliations de nouveaux dossiers et l’ajout de
toute nouvelle personne dans les dossiers existants. La dernière version de ce
fichier regroupe désormais plus de 95 % des bénéficiaires et ayants droit des
prestations versées par la Caisse nationale d’allocations familiales. Il s’agrégera
prochainement aux répertoires des autres branches pour constituer le répertoire
national commun de la protection sociale (RNCPS).
Plusieurs expérimentations ont aussi été menées pour améliorer les
contrôles des caisses. Une première, menée dans les départements du Maine-etLoire et de Seine-Saint-Denis, vise à améliorer la détection de logements fictifs
ouvrant droit au versement d’aides au logement par un recoupement de fichiers
avec les services fiscaux, afin de permettre aux caisses d’allocations familiales de
s’assurer de la réalité des logements et de leur affectation à usage d’habitation, à
travers l’accès aux fichiers des propriétés bâties et des propriétaires. En outre, a
été expérimentée, jusqu’en décembre 2010, une nouvelle sanction de suspension
pour l’avenir des aides au logement en cas de fraude, pour une durée maximale de
douze mois (2).
Enfin, quatorze caisses d’allocations familiales se sont lancées, à compter
de 2009, dans une expérimentation visant à simplifier et à sécuriser l’identification
des personnes en mettant en place de nouveaux processus de gestion des pièces
justificatives d’état civil et dix-sept caisses expérimentent le « profilage » ou

(1) Ce numéro est géré par l’Institut national de la statistique et des études économiques.
(2) Instituée par la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008.

« datamining » (1), afin de mieux comprendre les caractéristiques des dossiers
frauduleux et faire des contrôles ciblés. La généralisation de cette méthode est
prévue en 2011.
● La politique de la lutte contre la fraude de la branche Maladie
Dans sa convention d’objectif et de gestion, la branche Maladie s’est
engagée à mesurer la fraude dans un certain nombre de champs identifiés, tels que
les arrêts de travail et la couverture maladie universelle. Un travail est en cours sur
ce sujet. Une évaluation a été menée concernant les fraudes et « fautes » des
établissements de santé en matière de tarification à l’activité, aboutissant à une
estimation de 50 millions d’euros.
De même, de nouveaux croisements de fichiers devraient être mis en place
prochainement. Ainsi, les services fiscaux vont fournir aux organismes de sécurité
sociale la liste des personnes qui ont déclaré ne plus résider en France – et qui à ce
titre ne sont pas redevables de l’impôt sur le revenu – afin qu’ils ne bénéficient
pas simultanément de prestations versées sous condition de résidence (couverture
maladie universelle, couverture maladie universelle complémentaire). De même,
une expérimentation vise à permettre aux caisses primaires d’avoir accès aux
ressources déclarées à l’administration fiscale afin de vérifier la concordance avec
les éléments déclarés à la branche Maladie. Est aussi envisagé un échange relatif
aux fraudes potentielles concernant les retraités de plus de 85 ans qui seraient
bénéficiaires d’une rente d’accident du travail.
Par ailleurs, la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs
salariés a défini des actions prioritaires qui doivent être mises en œuvre par les
caisses primaires. Ces actions concernent notamment les « méga-consommateurs »
de soins, la tarification à l’activité, les transports sanitaires, le cumul de
facturation dans les soins de ville et la chirurgie esthétique. Une action concerne
plus spécifiquement les professionnels de santé « hyperactifs» – c’est-à-dire
facturant un nombre de consultations particulièrement élevé laissant supposer
l’existence d’une fraude. Cette action est nécessaire : rappelons que, selon la Cour
des comptes, 120 médecins en facturent plus de 18 000 consultations par an (2).
Ces actions sont complétées par des programmes locaux-régionaux, qui traitent
souvent les mêmes problématiques. À titre d’exemple, la Caisse d’allocations
familiales des Yvelines a ainsi participé à une action concernant les « mégaconsommateurs » de médicaments antidiabétiques.
● La politique de la lutte contre la fraude de la branche Vieillesse
En 2009, la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés
a mis en place la première formation spécifique à la branche Vieillesse : « savoir
mener une enquête et savoir rédiger un rapport d’enquête ». 1 700 jours de
(1) Il s’agit d’une technique d’analyse multicritères qui permet de cerner des dossiers présentant des risques
de fraude.
(2) Cela représente cinq consultations par heure pendant dix heures par jour, 360 jours par an.

formations ont été dispensés dans l’ensemble du réseau. Par ailleurs, la caisse
travaille à l’élaboration d’une base nationale de signalement qui permet de faire
des requêtes spécifiques pour évaluer différents risques en matière de fraude. La
branche a aussi participé à la communication commune de sensibilisation à la lutte
contre les fraudes sociales coordonnée par l’Agence centrale des organismes de
sécurité sociale et le ministère du budget.
En 2009, la caisse nationale d’assurance vieillesse a poursuivi ses relations
avec la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés afin de
mettre en œuvre un échange de fichiers au niveau national pour détecter des
omissions de déclaration du décès des prestataires retraite, ou de leur conjoint,
lorsque ceux-ci n’ont pas déclaré leur changement de résidence hors de France.
Cet échange portait sur l’exploitation de l’existence de soins de santé depuis plus
de vingt-quatre mois sur le territoire français. Les organismes de la branche
Vieillesse ont ainsi reçu 3 068 signalements de suspicion de fraude et de fraude
des partenaires dont 2 436 signalements ont été traités au cours de l’année 2009
(soit 77 % de signalements de fraude traités par la branche). Les montants en jeu
n’ont cependant pas été évalués.
● La politique de la lutte contre la fraude de la branche Recouvrement
M. Pierre Ricordeau, directeur de l’Agence centrale des organismes de
sécurité sociale a rappelé, lors de son audition par la MECSS (1), les différentes
actions mises en place ces dernières années pour améliorer la lutte contre la fraude
aux cotisations. En 2006, a été créé le réseau des référents régionaux spécialisés
dans la lutte contre le travail dissimulé. Par ailleurs, un processus de
professionnalisation des inspecteurs a été engagé. La lutte contre la fraude
s’appuie sur 1 550 inspecteurs du recouvrement, ainsi que sur 220 contrôleurs du
recouvrement, nouveau corps de métier créé il y a deux ans, spécialisé dans le
contrôle sur pièces.
Par ailleurs, la branche Recouvrement s’est dotée en 2008 d’une cellule de
recherche de la fraude sur internet. Celle-ci exerce son activité en collaboration
avec les services compétents de la direction nationale d’enquêtes fiscales.
Différents partenariats en matière de lutte contre la fraude sociale ont été
développés, notamment dans le cadre des comités locaux de lutte contre la fraude.
Dans le cadre de la Charte nationale conclue entre l’État et l’Agence centrale des
organismes de sécurité sociale en 2005, une coopération spécifique a été engagée
entre les services de l’Inspection du travail et les unions de recouvrement des
cotisations de sécurité sociale en matière de travail dissimulé.
Par ailleurs, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale
ont utilisé les différents outils votés par le législateur pour développer les actions
de contrôle :

(1) Audition du 30 septembre 2010.

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 (1) a donné aux
inspecteurs la possibilité d’opérer un redressement forfaitaire dès lors qu’un
délit de travail dissimulé a été constaté et qu’aucun élément ne permet de
connaître la rémunération versée au salarié en contrepartie de l’activité non
déclarée par son employeur (2). En 2009, les unions de recouvrement des cotisations
de sécurité sociale ont ainsi procédé à 2 445 redressements forfaitaires, pour un
montant global de redressement de 16,3 millions d’euros ;
– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a institué une
procédure spécifique de redressement sur la base des informations contenues
dans les procès-verbaux de travail dissimulé établis par les corps de contrôle
partenaires. Ainsi, 728 actions ont été réalisées en 2009 pour un montant de
4,6 millions d’euros ;
– l’annulation des exonérations et réductions de cotisations sociales en
cas de constat de travail dissimulé, effective depuis juillet 2006, a conduit en
2009 au redressement de 7,2 millions d’euros de cotisations sociales. Ce résultat a
connu une hausse importante en raison de l’extension du dispositif à l’ensemble
des situations constitutives du délit de travail dissimulé, en application de
l’article 117 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 ;
– la solidarité financière a pour objet de rendre la société mère, ou la
holding du groupe, responsable du paiement de l’intégrité des cotisations,
contributions sociales, majorations et pénalités dues au titre de l’infraction de
travail dissimulé constatée. En 2009, plus de 2 millions d’euros ont été mis en
recouvrement de cette façon auprès des donneurs d’ordre dans le cadre de la mise
en œuvre de la solidarité financière.
4. Des progrès récents dans le pilotage de l’État

La mission salue la mise en place de la délégation nationale de lutte contre
la fraude qui a permis de mieux coordonner les différentes administrations qui
étaient
auparavant
cloisonnées.
Cette
délégation,
qui
comprend
quatorze personnes, incite les agents contrôleurs à communiquer et à agir en
commun afin de dépister les fraudes. M. Benoît Parlos, délégué national à la lutte
contre la fraude, a rappelé les différentes missions menées par la délégation depuis
sa création (3) :
– l’évaluation qualitative et quantitative de la fraude : la délégation a
notamment mis en place un outil de typologie des fraudes consistant à partir de cas
concrets afin de suggérer des aménagements juridiques et organisationnels
destinés à améliorer le système et, le cas échéant, à « boucher les trous dans la
raquette » (3) ;

(1) Loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008.
(2) Dans cette hypothèse, les rémunérations correspondantes sont évaluées forfaitairement, par bénéficiaire
dissimulé, à six fois le salaire minimum mensuel et sont soumises à cotisations.
(3) Audition du 8 juillet 2010.

– le développement de la formation des agents : la délégation a lancé un
important programme de formation interadministrations, venant s’ajouter à celle
dispensée dans chaque maison, portant notamment sur la fraude à l’identité et la
fraude à la résidence, connues jusque-là uniquement de certains services, comme
la police aux frontières ;
– le
développement
des
échanges
d’informations
entre
administrations, notamment dans le cadre de croisements de fichiers (1). La
délégation a aussi favorisé le développement des signalements. L’exemple type est
les procès-verbaux de travail illégal : ils doivent impérativement être transmis à
l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale, remplis en bonne et
due forme, par les forces de contrôle qui ont agi ;
– le renforcement du volet « anti-fraude » dans les conventions
d’objectifs et de gestion signées par les caisses ;
– la veille juridique notamment pour adapter l’arsenal législatif alors que
la fraude évolue constamment.
Le premier bilan des comités opérationnels départementaux anti-fraude
montre qu’ils permettent d’améliorer la coopération entre des services qui étaient
auparavant cloisonnés et de démanteler des fraudes importantes notamment en ce
qui concerne le travail illégal. Lors de son audition, M. Benoît Parlos (2) délégué
national à la lutte contre la fraude, a indiqué à la mission que le montant du
préjudice redressé ou évité grâce aux comités est évalué à 150 millions d’euros en
2009.
Les membres de la MECSS qui ont pu assister à la réunion du comité
opérationnel départemental anti-fraude des Yvelines le 7 avril dernier, ont constaté
la coopération qui se développait entre services. Ainsi, dans le cadre de ce comité,
33 opérations de contrôles ont été effectuées en 2010 permettant de détecter
38 personnes en situation de travail dissimulé. S’agissant de la fraude aux
allocations familiales, les activités de contrôle ont permis de détecter 161 cas de
fraude avérée, auxquels s’ajoutent 91 cas de fraude relatifs au revenu de solidarité
active pour un préjudice financier total de 1,81 million d’euros.
Lors d’un déplacement à la caisse d’allocations familiales de HauteGaronne, les membres de la MECSS ont pu constater la réalité de la coopération
entre cette caisse et les autres administrations chargées de la lutte contre la fraude,
permettant ainsi de détecter des fraudes pour un montant de 271 000 euros (3),
comme le montre le tableau suivant :

(1) Les déclarations de ressources pour les allocations familiales ont été supprimées grâce à un croisement de
fichiers entre les caisses d’allocations familiales et les services fiscaux.
(2) Audition du 8 juillet 2010.
(3) Soit 229 802 euros pour les dossiers ayant un impact frauduleux pour la caisse d’allocations familiales et
transmis aux autres partenaires et 40 889 euros pour les dossiers transmis par les autres partenaires et
ayant un impact frauduleux pour la caisse d’allocations familiales.

Bilan pour la caisse d’allocation familiale de Haute-Garonne
du comité départemental anti-fraude en 2010
(En nombre de dossiers et en euros)

Dossiers ayant un impact frauduleux à
la CAF transmis aux autres partenaires

Dossiers transmis par les autres
partenaires et ayant un impact
frauduleux à la CAF

Nombre

Montant

Nombre

montant

1 semestre

13

126 898,82

1

8 719,33

2e semestre

18

102 904,07

7

32 170,30

Total

31

229 802,89

8

40 889,63

er

Source : caisse d’allocations familiales de Haute-Garonne.

Ces résultats montrent que la coopération entre administrations permet de
détecter des fraudes qui ne l’étaient pas auparavant. Il convient donc de les
développer.
B. FACE AUX FRAUDES AUX PRESTATIONS, UN SYSTÈME ENCORE TROP
DÉRESPONSABILISÉ ET ÉPARPILLÉ

Lors de son audition par la MECSS, M. Xavier Bertrand, ministère du
travail, de l’emploi et de la santé (1) a montré que les résultats de la lutte contre la
fraude sociale avaient progressé de 19 % en 2010. L’ensemble des fraudes
détectées dans le champ social a représenté 457,8 millions d’euros, dont
185 millions d’euros concernaient le travail non déclaré et 266 millions d’euros les
fraudes aux prestations sociales. Depuis 2006, année durant laquelle ont été lancés
les premiers programmes nationaux de lutte contre la fraude au sein de la sécurité
sociale, plus de 1,7 milliard d’euros de fraudes a été détecté par les
organismes de sécurité sociale.
Mais ces résultats, indéniables, laissent présager une importante marge de
progression.
1. La branche Famille : une situation un peu mieux maîtrisée même
si des failles persistent

En 2009, 11 733 cas de fraudes ont été détectés par la branche Famille
pour un préjudice financier de 85,6 millions d’euros.

(1) Audition du 1er juin 2011.

Montant des fraudes constatées par la branche famille
(En millions d’euros et en %)

Année
2006
2007

Montant des fraudes
détectées et stoppées
35,1

Évolution
n/ n-1


58,3

+ 66,1 %

2008

80

+ 37,2 %

2009

85,6

+7%

Source : Cour des comptes.

En 2010, le montant des fraudes détectées et stoppées s’est élevé à
90 millions d’euros (1). Les prestations les plus fraudées sont le revenu de solidarité
active, le revenu de solidarité active majoré et les aides au logement.
La fraude en matière d’aide au logement
D’après la Caisse nationale d’allocations familiales, les trois aides au logement
représentent 30 % des fraudes détectées par la branche famille en 2008, soit un montant
plus de 26 millions d’euros.
La déclaration d’un logement fictif représenterait 10 % de la fraude. Le contrat de
bail n’est en effet soumis à aucune procédure d’enregistrement particulière : deux personnes
peuvent ainsi facilement souscrire un contrat de bail faisant référence à un logement
inexistant, sans que le caractère frauduleux de l’opération soit aisément repérable.

Lors de son audition par la MECSS, M. Hervé Drouet, directeur général de
la Caisse nationale d’allocations familiales (2), a indiqué que 60 millions d’opérations
de contrôle avaient été menées en 2009, dont 20 millions étaient issues d’un
échange de données et 40 millions réalisées par des vérifications comptables et des
contrôles sur place et sur pièces. 3,6 millions d’informations avaient été vérifiées
sur place, lors de 280 000 contrôles menés par 605 agents assermentés.
La mission constate que l’augmentation du montant des fraudes détectées
ou stoppées – qui est passé de 35,1 millions d’euros en 2006 à 90 millions d’euros
en 2010 soit une augmentation de 186 % – est le fruit d’une indéniable politique
de lutte contre la fraude. La mise en place du référentiel national des bénéficiaires,
qui regroupe en un seul fichier la quasi-totalité des foyers qui perçoivent des
allocations familiales, et qui a permis de mettre fin aux fraudes consistant à
déclarer des enfants dans plusieurs départements, pour tardive qu’elle soit, doit
être saluée.

(1) Il s’agit d’un montant brut : 40,5 % de cette somme ont été recouvrés en 2010 et le solde sera recouvré en
majeure partie par des retenues sur les prestations à échoir en 2011 et 2012.
(2) Audition du 21 octobre 2010.

Les résultats de la lutte contre la fraude de la caisse d’allocations
familiales de Haute-Garonne montrent le développement de la politique de lutte
contre la fraude.
Bilan de la politique de lutte contre la fraude
de la caisse d’allocations familiales de Haute-Garonne
(En euros)

Année

Nombre de fraudes
détectées

Montant des fraudes
détectées

2000

53

424 232

2001

51

524 685

2002

76

475 625

2003

71

513 442

2004

103

765 096

2005

285

2 018 199

2006

197

1 847 842

2007

259

2 194 853

2008

294

3 591 658

2009

316

2 302 334

137

1 626 947

2010

(1)

(1) : Ces chiffres ne concernent, à partir de 2010, que les prestations familiales,
les cas de fraudes au RSA relevant du conseil général. 325 cas de fraudes au
RSA ont ainsi été détectés en 2010.

Source : caisse d’allocations familiales de Haute-Garonne.

En 2010, les résultats de la branche Famille, au niveau national,
confirment les tendances précédentes. 13 114 cas de fraudes ont été détectés,
soit une hausse de 10 % par rapport à 2009 et une augmentation de 5,3 % des
montants financiers ainsi récupérés. Les contrôles ont connu une hausse non
négligeable : 41,7 % des informations ont été vérifiées par les caisses d’allocations
familiales (contre 35 % en 2007). 2 766 pénalités financières ont été prononcées –
pour un montant de 1,7 million d’euros, et dans 21 % des cas, une plainte a été
déposée. Au total, 563 amendes pénales et 362 peines de prison ont été prononcées.
Cependant, les résultats affichés par la branche Famille en 2010 ne
représentent que 6 % du nombre total de fraudeurs, estimé à 200 000. Ces
résultats sont donc très insuffisants.
Par ailleurs, plusieurs cas de fraude détectés ces derniers mois attestent du
fait que certaines d’entre elles perdurent depuis longtemps (1).
(1) Dans un article du 6 mars 2011, le Journal du dimanche mentionne, par exemple, le cas d’un homme
interpellé et suspecté d’avoir fait treize reconnaissances de paternité frauduleuses au bénéfice de
ressortissantes étrangères en situation irrégulière entre 2002 et 2008. Le montant des prestations sociales
(allocations familiales et remboursements d’assurance-maladie) indûment perçu était estimé à
600 000 euros.

2. La banche Maladie : une certaine impuissance face aux fraudes
et aux abus

Lors de son audition par la MECSS, M. Frédéric van Roekeghem, directeur
général de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (1) a
indiqué que les actions de contrôle de la Caisse nationale d’assurance maladie des
travailleurs salariés avaient « un impact de l’ordre de 150 millions par an ». Il a
précisé, par ailleurs, que les « erreurs » détectées lors des contrôles de la tarification
à l’activité représentaient, à elles seules, entre 30 à 50 millions d’euros.
Montant des fraudes et abus détectés par la branche maladie
(En millions d’euros et en %)

Montant des
dépenses de la
branche (A)

Année

Montant détecté
et stoppé

Économies
constatées (B)

% du montant des
dépenses (B/A)

10,4

0,01

2005

137 600

13

2006

141 800

118

90,6

0,06

2007

147 800

143

125,5

0,08

2008

155 000

160

131,7

0,08

Source : Cour des comptes.

Lors de son audition, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l’emploi
et de la santé (2) a, confirmé l’ordre de grandeur des fraudes détectées devant la
MECSS en indiquant qu’elles avaient atteint 156 millions d’euros en 2010. Le
tableau suivant retrace l’évolution, selon les domaines, des montants fraudés et
des sommes ainsi récupérées :
Évolution du montant des sommes fraudées et récupérées
(En millions d’euros)

Nature
Établissements

2005

2006

2007

2008

2009

n.c.

24

55,1

37,1

40,9

20052009
157,1

n.c.
n.c.

23,1
20,3

11,3
12,6

13,3
1,8

6,4
0,1

54,1
34,8

n.c.

2,7

10,9

10,8

9,4

33,8

n.c.

n.c.

n.c.

4,5

8,7

13,2

10,4
10,4

20,5
90,6

35,6
125,5

64,2
131,7

72,1
137,6

202,8
495,8

(contrôles T2A, établissements d’hébergement
pour personnes âgées dépendantes)

Indemnités journalières
Médicaments
(ordonnancier bizone, traitement de
substitution des opiacés, mégaconsommateurs)

Honoraires médicaux
(dont chirurgie esthétique)

Autres prestations
(transports, masso-kinésithérapie, etc)

Actions locales et autres
Total

Source : délégation nationale de lutte contre la fraude.
(1) Audition du 4 novembre 2010.
(2) Audition du 1er juin 2011.

Alors que l’année 2005 montre le caractère très parcellaire des données
disponibles, les premiers résultats de la mise en place d’une politique de lutte
contre la fraude sont visibles car les économies réalisées ont augmenté de façon
importante depuis 2005. À titre d’exemple, comme le montre le tableau
ci-dessous, le montant des fraudes, fautes et abus détectés et stoppées par la seule
caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines a crû de façon significative
depuis 2007 :
Montant des fraudes, fautes et abus détectés et stoppés depuis 2007
par la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines
(En milliers d’euros)

2007

2008

2009

2010

942,3

2 947,1

8 857,2

8 618,9

Source : caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines.

Cependant, la mission constate que le montant des fraudes détectées et
stoppées en 2009 ne représente que 0,096 % du montant total des dépenses de
la branche Maladie. Si l’on considère que la fraude représente 1 % des
dépenses d’assurance maladie, la branche Maladie ne détecte en réalité que
10 % de la fraude présumée.
En outre, plusieurs exemples montrent que la politique de la branche
Maladie en matière de lutte contre la fraude et les abus reste perfectible.
À titre d’exemple, le nombre encore trop important de médecins
hyperactifs montre que les caisses primaires n’arrivent pas toujours à constater et
sanctionner la fraude. Ainsi, rappelons encore que, selon la Cour des comptes,
120 médecins en facturent plus de 18 000 consultations par an (1). De même,
dans le précédent rapport de la MECSS sur le fonctionnement de l’hôpital (2), nos
collègues Jean Mallot et Pierre Morange ont montré que certains établissements de
santé ne respectaient pas toujours les règles relatives aux marchés publics, ce qui
aboutit à des surfacturations. C’est dire à la fois l’insuffisance de la politique de
lutte contre la fraude et l’importance du chemin qui reste à parcourir.
3. La branche Vieillesse : un système insuffisamment sécurisé

Selon la Cour des comptes, le montant des fraudes évitées ou constatées
est peu élevé pour la branche Vieillesse.

(1) Cela représente cinq consultations par heure pendant dix heures par jour, 360 jours par an.
(2) MALLOT (Jean) : « Le fonctionnement de l’hôpital », rapport de la mission d’évaluation et de contrôle des
lois de financement de la sécurité sociale (n° 2556, 26 mai 2010).

Montant des fraudes et abus détectés par la branche Vieillesse
(En millions d’euros et en %)

Année

Charges nettes de
la branche
(A)

2006

84 947,1

2007

90 395,6

2008

95 654,8

Montant des
préjudices
constatés
(B)
1

Montant
des fraudes
évitées

% du montant
des dépenses
(B/A)

2

0,001

1

2

0,001

2,5

14,6

0,003

Source : Cour des comptes.

Lors de son audition par la MECSS, M. Pierre Mayeur, directeur de la
Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (1) a indiqué que le
montant des fraudes constatées s’élevait à 3 millions d’euros en 2009, soit une
augmentation de 30 % par rapport à 2008. En 2010, les fraudes détectées ont
représenté 10,1 millions d’euros.
Ces données pourraient faire croire que la branche n’est pas trop atteinte
pas le phénomène. Votre Rapporteur estime pourtant là encore qu’un très grand
nombre de fraudes restent à détecter. Des exemples le laissent penser (2). Si ces cas
restent ponctuels, la fraude au dispositif de départ anticipé pour carrière
longue semble beaucoup plus massive.
La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites (3) a permis aux
personnes ayant accompli une carrière longue et ayant cotisé une longue durée de
partir à l’âge de la retraite avant soixante ans. Or, le dispositif permettait de
reconstituer les carrières de manière simplifiée : les trimestres susceptibles d’être
acquis, par régularisation des cotisations arriérées, pouvaient l’être sur la seule foi
d’une déclaration sur l’honneur écrite de deux témoins choisis selon des modalités
très peu contraignantes. En outre, le processus était partagé entre deux branches de
la sécurité sociale – après régularisation par les unions de recouvrement des
cotisations de sécurité sociale, l’assuré faisait valoir ses droits auprès de la Caisse
nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés –, ce qui responsabilisait
peu les acteurs du système.
Une mission de contrôle diligentée à la demande des ministres du budget
et du travail par l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale
des finances a clairement démontré les lacunes d’un tel dispositif. À partir
d’échantillons, elle a évalué que celle-ci représentait 10 millions et 45 millions
d’euros. Au total, près de 6 800 dossiers de rachats salariés ont ainsi fait l’objet
d’un examen approfondi (2 600 pour le régime général et 4 200 pour la Mutualité
(1) Audition du 25 novembre 2010.
(2) Ainsi, dans un article du 12 mars 2011, le journal La Provence mentionne le cas d’un homme, jugé pour
escroquerie, car il touchait la pension de réversion de sa mère décédée depuis vingt et un ans pour une
somme totale de 63 000 euros.
(3) Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

sociale agricole). Cet examen a permis d’identifier près de 1 200 dossiers sur
lesquels pèsent de fortes suspicions de fraudes et sur lesquels portent des
investigations complémentaires. Des poursuites pénales ont également été
enclenchées à Marseille ainsi qu’en région parisienne. On peut légitimement
craindre des fraudes massives.
C. DES FRAUDES AUX COTISATIONS TROP PEU POURSUIVIES

1. Des fraudes mal détectées

Selon le bilan des contrôles des cotisants effectués par la direction de la
réglementation du recouvrement et du service de l’Agence centrale des
organismes de sécurité sociale, l’activité de contrôle a concerné, en 2009, plus de
247 000 cotisants et généré 1 194 millions d’euros de redressements, soit
927 millions d’euros en redressements (1 ) positifs et 266 millions d’euros de
restitution. La répartition des redressements est indiquée dans le tableau cidessous :
Répartition des redressements opérés par les URSSAF
Contrôle
comptable
d’assiette
Nombre de
personnes
contrôlées
Nombre de
personnes
contrôlées et
redressées
Taux de
redressement des
personnes (1)
Montant des
redressements

Travail
dissimulé

Contrôle
forfaitaire et
travailleurs
indépendants

Contrôle
partiel
d’assiette sur
pièces

Autres
actions de
contrôle

Total actions
de contrôle

96 441

8 696

2 877

40 362

1 807

150 183

60 952

5 966

643

123 911

935

81 407

63,2 %

68,6 %

22,3 %

32 %

51,7 %

54,2 %

994 900 120

126 719 066

2 130 199

10 412 226

59 809 644

1 193 971 255

16 323

21 240

3 313

806

63 968

14 667

10 316

14 572

740

258

33 099

7 950

(en euros)

Redressement par
personne redressé
(en euros)

Redressement par
personne contrôlée
(en euros)

(1) Ce taux est le résultat de contrôles ciblés.

Source : bilan 2009 du contrôle des cotisants, direction de la réglementation du recouvrement et du service de l’Agence
centrale des organismes de sécurité sociale

S’agissant du contrôle comptable d’assiette, les redressements en faveur
des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale se sont élevés à
(1) Hors redressements réalisés pour le compte de l’Unédic.

994 millions d’euros, soit 781 millions d’euros de redressements positifs – en
augmentation de 70 % par rapport à 2008 ( 1 ) – et 213 millions d’euros de
restitution.
M. Pierre Ricordeau, directeur de l’Agence centrale des organismes de
sécurité sociale a souligné, lors de son audition ( 2 ), les progrès réalisés ces
dernières années : « Quelques chiffres : près de 50 % des cotisations contrôlées en
trois ans conformément à notre objectif ; environ 11 % du fichier contrôlé chaque
année – ce " taux de couverture " étant variable selon la taille des entreprises, les
très grandes étant systématiquement contrôlées tous les trois à cinq ans ;
40 000 établissements contrôlés chaque année au titre de la lutte contre le travail
dissimulé ; sur la période 2004-2009, doublement des redressements réalisés par
les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations
familiales (URSSAF). »
Si la mission constate l’amélioration de la détection des fraudes aux
cotisations ces dernières années, les redressements ne représentent cependant
qu’une faible part de la fraude supposée, montrant ainsi que les fraudes aux
cotisations sont insuffisamment poursuivies. En effet, si l’on prend en compte
les estimations de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale – faisant
état d’une fraude comprise entre 13,5 et 15,8 milliards d’euros – les redressements
en faveur des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale ne
représenteraient que 6 % à 7 % du montant de la fraude.
2. Des pouvoirs publics insuffisamment mobilisés face à l’ampleur
du travail illégal

Dès 1996, dans un rapport sur les fraudes et les pratiques abusives,
M. Charles de Courson et Gérard Léonard (3), avaient constaté l’ampleur de la
fraude aux prélèvements en évaluant que le travail illégal représentait une perte de
cotisations sociales comprises entre 6,6 et 10,4 milliards d’euros. Ces montants,
qui datent de plus de quinze ans, restent d’actualité et les pouvoirs publics ont été
incapables d’enrayer le phénomène : le travail illégal reste encore aujourd’hui un
phénomène massif.
Certes, la politique menée par le Gouvernement pour développer la
lutte contre le travail illégal a permis d’améliorer les résultats.
En 2009, les contrôles opérés dans le cadre de la lutte contre le travail
illégal ont généré 130 millions d’euros de redressements, dont près de
127 millions d’euros concernaient des cotisations dues pour l’emploi de salariés et
plus de 3 millions d’euros de cotisations personnelles dues par les employeurs et
les travailleurs indépendants.
(1) Cette augmentation s’explique notamment par forte augmentation des redressements liés aux avantages en
nature et aux frais professionnels.
(2) Audition du 30 septembre 2010.
(3) COURSON (Charles), LÉONARD (Gérard) : rapport remis au Premier ministre sur les fraudes et les pratiques
abusives (1996).

Selon le bilan intermédiaire du Plan national de lutte contre le travail
illégal (2010-2011) établi par M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l’emploi
et de la santé, à l’occasion de la réunion de la Commission nationale de lutte
contre le travail illégal, en 2010, plus de 70 000 entreprises ont été contrôlées par
les agents de contrôle, hors forces de sûreté, dans les secteurs prioritaires. Le taux
d’infraction des entreprises contrôlées est de près de 16 %, un chiffre en hausse
continue depuis 2007 (12 %) et qui témoigne du meilleur ciblage opéré par les
agents de contrôles.
Tous secteurs confondus, le montant des redressements mis en
recouvrement par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale
s’élève à plus de 185 millions d’euros en 2010, soit une hausse d’environ 40 %
par rapport à 2009. Les montants des redressements sur les secteurs prioritaires
s’élèvent à plus de 81 millions d’euros, en hausse de près de 42 % par rapport
à 2009. Ce résultat montre une progression notable depuis plusieurs années :
Redressements mis en recouvrement résultant d’un constat de travail dissimulé
(En millions d’euros)

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

33

41

59

73

118

108

130

185

Source : bilan 2009 du contrôle des cotisants, direction de la réglementation du recouvrement et du
service de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale.

Cependant malgré cette progression, ces redressements sont insuffisants
par rapport à l’ampleur du travail illégal. Si on prend en compte les estimations du
conseil des prélèvements obligatoires – qui considère que le travail illégal
représente entre 6,4 et 12,4 milliards d’euros – les redressements pour travail
illégal en 2010 ne représentent qu’entre 1,5 % et 2,9 % de la fraude
présumée.
M. Vincent Ravoux, directeur de l’Union de recouvrement des cotisations
de sécurité sociale et d’allocations familiales de Paris et de la région parisienne a
constaté devant la MECSS (1) que malgré l’accroissement des contrôles, certaines
activités recouraient encore très largement au travail illégal : « J’ajoute que nous
avons souvent l’impression de donner des coups d’épée dans l’eau : par exemple,
nos inspecteurs débusquent régulièrement des ateliers clandestins au cœur du
quartier du Sentier dont les travailleurs ne sont d’ailleurs pas forcément en
situation irrégulière mais dont les activités sont en revanche sous-déclarées ; plus,
nous mettons la main sur des produits de confection de grandes marques, ce qui
tend à montrer que le secteur de l’habillement est fondé sur un modèle
économique impliquant nécessairement le recours à de tels ateliers. Faute de
pouvoir placer un inspecteur derrière chaque cotisant, nous ne nous sortirons
donc pas de ces difficultés à moins de les traiter globalement comme l’ont fait la
Fédération française du bâtiment ou les entreprises de travail temporaire. »
(1) Audition du 9 décembre 2010.

— 31 —

III.- DES LACUNES PERSISTANTES DANS LA POLITIQUE DE LUTTE
CONTRE LA FRAUDE ET LES ABUS
Comme le montre le rapport de la Cour des comptes (1), la politique de
lutte contre la fraude présente encore des faiblesses : le pilotage national est
insuffisant, certains chantiers – notamment la mise en place de certains
croisements de fichiers – prennent du retard, la complexité de la législation sociale
et paradoxalement aussi la volonté de simplification facilitent parfois la tâche des
fraudeurs, alors que parallèlement les moyens dont disposent les caisses locales
sont insuffisants et les contrôles sur les assurés et les sanctions prononcées sont
trop rares.
A. UN SYSTÈME LARGEMENT DÉSORGANISÉ ET MAL PILOTÉ

1. Des conventions d’objectifs et de gestion peu contraignantes

Si les volets consacrés à la lutte contre la fraude sont davantage
développés dans les actuelles conventions d’objectifs et de gestion que dans
les précédentes, la mission constate que ces dernières restent cependant peu
contraignantes.
Tout en constatant les progrès que représentent les dernières conventions
d’objectifs et de gestion (COG), la Cour des comptes, dans son rapport (1), regrette
que celles-ci ne soient pas plus ambitieuses. Lors de son audition, Mme Rolande
Ruellan, présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes a expliqué à la
MECSS ( 2 ) que « La troisième génération de COG comportait déjà quelques
éléments nouveaux ; mais c’est surtout la quatrième génération – les conventions
signées depuis l’année dernière – qui marque la volonté de mieux détecter, mieux
évaluer, mieux sanctionner et aussi mieux prévenir les fraudes. Au-delà de ces
bonnes intentions, tout réside bien sûr dans la force des objectifs et dans celle des
indicateurs permettant de suivre leur réalisation ; or, nous avons observé que ces
objectifs manquaient d’ambition, étant parfois en deçà des résultats déjà obtenus
– mais ce n’est pas seulement en matière de la lutte contre la fraude que nous
avons constaté ce phénomène. »
Ainsi, si la convention conclue entre la Caisse nationale d’allocations
familiales et l’État pour la période 2009-2012 contient des indicateurs spécifiques
sur la fraude (3), la cour regrette que deux de ces indicateurs ne soient que des
indicateurs de suivi, sans être assortis d’une cible quantifiée et que l’intéressement
ne prenne pas en compte les résultats de ces indicateurs.
(1) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).
(2) Audition du 1er juillet 2010.
(3) Taux de faits générateurs contrôles ciblés sur le risque de fraude, taux de détection de fraude pour
100 000 allocataires, taux de fraudes ayant donné lieu à sanction.

— 32 —

La Cour des comptes fait le même constat sur la convention d’objectifs et
de gestion conclu entre la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs
salariés et l’État pour la période 2009-2013 : si le volet consacré à la lutte contre la
fraude apparaît plus étoffé que dans les précédentes conventions, un seul
indicateur a été retenu : le taux de résorption des indus frauduleux. Or celui-ci ne
mesure pas l’efficacité de chaque caisse dans la détection des caisses, mais plutôt
leur efficacité dans la récupération des indus qui en découlent. De même, les
indicateurs d’intéressement arrêtés avant la convention d’objectifs et de gestion,
n’ont pas été revus.
La convention d’objectifs et de gestion conclue entre l’État et l’assurancemaladie sur la période 2010-2013 constitue, de ce point de vue, une amélioration.
Trois indicateurs de résultats sont retenus, deux étant associés à des objectifs
chiffrés : le montant du préjudice subi détecté du fait de fraudes, fautes et abus au
cours de chaque année, la progression du montant des indus frauduleux recouvrés
– avec un objectif de progression de 5 % par an – et le montant des pénalités
financières, avec un objectif de 2 400 pénalités prononcées en 2013. Il est
important aussi de noter que le montant du préjudice détecté des fraudes, fautes et
abus doit être pris en compte dans l’élaboration de l’objectif national des dépenses
d’assurance maladie (ONDAM).
Par ailleurs, un calendrier prévisionnel détaille les actions que la Caisse
nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés doit entreprendre chaque
année. Ainsi, en 2010, sont mentionnées la mise en place dans la totalité des
caisses des commissions des pénalités financières, la clarification des notions de
fraudes, de fautes et d’abus et l’expérimentation du datamining en matière
d’indemnités journalières et de couverture maladie universelle complémentaire.
En 2011, sont prévus l’expérimentation du datamining en matière de transport, le
développement de la formation initiale aux métiers de la lutte conte la fraude, la
connaissance du nombre de taux de fraude administrative théorique aux
indemnités journalières et la création d’un indicateur d’efficience. Ces éléments
semblent plus contraignants : l’application de la convention dans les années qui
viennent permettra de voir si le calendrier a été effectivement respecté. En
revanche, la convention ne comprend pas, contrairement aux préconisations de la
Cour des comptes, un engagement sur le nombre de contrôleurs assermentés.
2. Une impulsion insuffisante des caisses nationales

La mission considère que le pilotage de la politique de lutte contre la
fraude par les caisses nationales manque aujourd’hui de volontarisme.
Les déplacements effectués par la mission dans des caisses locales des
branches Famille et Maladie ont montré localement une réelle volonté de mettre
en place des actions de lutte contre la fraude, mais sans que celles-ci s’inscrivent
dans un plan national concerté et sans que certaines expérimentations innovantes
soient diffusées.

— 33 —

À titre d’exemple, dans la branche Famille, les procédures de traitement de
la fraude relèvent des caisses locales. Ainsi les caisses d’allocations familiales de
la région Midi-Pyrénées ont élaboré un guide intitulé « Processus de traitement
des dossiers "fraudes" et sanctions applicables ». Il contient des indications
précises sur l’instruction des dossiers, l’appréciation et la mise en œuvre des
sanctions, les réclamations de l’allocataire, la mise en œuvre des pénalités, la
procédure de traitement des lettres de dénonciations. Ce guide contient aussi des
fiches pratiques portant sur des thèmes tels que les contrôles sur place des
allocataires, les principaux critères permettant de retenir une suspicion de fraude,
l’évaluation du train de vie ou le droit de communication ainsi que des modèles de
lettre type (lettre d’avertissement, lettre de notification de dépôt de plainte, lettres
de notification des pénalités…).
La mission salue l’initiative des caisses qui ont élaboré ce guide : la
mise en place de procédures précises est très certainement de nature à
améliorer la détection et la sanction de la fraude. Elle regrette cependant
qu’un tel guide ne soit qu’en préparation au niveau national.
De même, la diffusion des pratiques innovantes initiées par les caisses
semble encore rare. La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les
fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (1), constate
que l’expérience menée par la caisse primaire d’assurance maladie de HauteGaronne pour diminuer les trafics de Subutex a donné de bons résultats et s’étonne
qu’elle ait été stoppée.
L’exemple de la fraude des départs anticipés pour carrières longues
montre aussi les limites de l’action des caisses nationales.
M. François Schechter, inspecteur général des affaires sociales (2), a souligné
devant la MECSS (3) les lacunes du pilotage des caisses nationales qui n’ont pas
mis en place de procédure centralisée pour gérer les dossiers de validation de
trimestres qui arrivaient pourtant en masse. Il a ainsi constaté : « Ce qui nous a
frappés, c’est qu’aucun des trois réseaux n’avait songé à développer une
approche commune aux régimes ou aux caisses, alors même qu’il avait été décidé,
dans le cadre de la réforme des retraites, de favoriser les complétions de carrières
longues. (…). Aucune des trois têtes de réseau ne s’était rendue compte de
l’extraordinaire hétérogénéité des conditions d’instruction des dossiers. Tandis
qu’une union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations
familiales pouvait avoir organisé un examen des dossiers sur pièces, la réception
des demandeurs et le recoupement des informations, sa voisine, à quelques
dizaines de kilomètres, ne convoquait même pas les bénéficiaires et calculait les
retraites, non pas sur des bases forfaitaires, mais sur les salaires déclarés. (…)»
(1) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).
(2) Coauteur du rapport de l’inspection générale des affaires sociales et de l’inspection générale des finances
sur le dispositif des départs anticipés pour carrières longues.
(3) Audition du 11 février 2011.

— 34 —

L’exemple de la fraude aux carrières longues illustre bien les lacunes
du pilotage de la lutte contre la fraude des caisses nationales.
3. Une absence de définition commune de la fraude

a) Une notion variable selon les caisses
Les branches du régime général n’ont pas la même définition de la fraude.
Ainsi, la frontière entre fraude, abus et faute est particulièrement floue dans la
branche Maladie. La Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés
prend en compte dans ses statistiques sur les fraudes détectées, les mises sous
accord préalable, alors qu’elles ne résultent pas forcément d’une fraude. En outre,
il est parfois difficile de qualifier certains comportements. Il en est ainsi du nonrespect des ordonnanciers bi-zone pour lequel il est difficile de tracer une frontière
entre des abus et des fraudes.
La branche Famille, quant à elle, a eu pendant longtemps une notion
restrictive de la fraude corrélée à la qualification pénale. Cette conception a
cependant récemment évolué.
b) Une évaluation lacunaire de la fraude
Comme l’a montré votre Rapporteur précédemment, seule la Caisse
nationale d’allocations familiales a entrepris un travail approfondi d’évaluation
globale de la fraude. La Caisse nationale d’assurance-maladie a simplement
conduit une évaluation sur la fraude concernant l’application de la tarification à
l’activité par les établissements de santé.
Les seuls chiffres diffusés par les caisses nationales sont ceux de la
fraude détectée, ce qui peut conduire, la mission en est convaincue, à sousestimer l’enjeu que représente la fraude. Ce sentiment est d’ailleurs partagé par
la Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux
prestations dans les branches prestataires du régime général (1) qui constate « À
l’exception de la branche Famille, les données publiées par les caisses nationales
se limitent encore le plus souvent aux montants détectés (ou évités de fraudes
découvertes), ce qui peut donner une perception faussée des enjeux de la fraude,
en conduisant à une grave sous-estimation. »
4. Une communication externe encore peu développée

La mission regrette que la communication de la plupart des caisses
nationales à l’égard des usagers soit inexistante. L’exemple de la sécurité
routière montre pourtant qu’une communication sur les sanctions encourues est de
nature à modifier les comportements.

(1) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).

— 35 —

La branche Recouvrement du régime général, qui a engagé en
octobre 2009, une première campagne de grande ampleur avec le slogan « Ne pas
franchir la ligne jaune » semble s’être engagée dans cette voie. De même,
M. François Gin, directeur général de la Caisse centrale de la Mutualité sociale
agricole a indiqué à la MECSS (1) que la Mutualité sociale agricole avait lancé des
actions de communication à l’attention des agents, des particuliers et des
employeurs, pour rappeler notamment les démarches à accomplir et les sujets sur
lesquels ils devaient être vigilants.
Des initiatives locales ont été prises comme le montre l’affichage dans
certaines caisses d’allocations familiales des sanctions prononcées à l’encontre
d’usagers fraudeurs. La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les
fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général (2) , note
pourtant la réticence à demander et à procéder à l’affichage dans les locaux des
condamnations obtenues. Ainsi, selon les réponses au questionnaire envoyé par la
cour, seuls 54 % des organismes demandent systématiquement au juge pénal le
droit d’afficher et de publier d’éventuelles déclarations et seul un tiers procède
systématiquement à l’affichage.
B. DES CHANTIERS QUI PRENNENT DU RETARD

Plusieurs outils ayant pour ambition d’améliorer l’efficacité de la lutte
contre la fraude ne sont pas encore opérationnels ou diffusés.
C’est le cas notamment de la carte Vitale 2 munie d’une photographie, qui
reste peu diffusée et mal sécurisée (3). Ainsi, en janvier 2011, seules 13,8 millions
de cartes avec photographie ont été produites. À ce rythme, le renouvellement
total du parc devrait s’effectuer sur une période de huit ans.
Mais c’est en matière de croisements ou de constitution de fichiers interrégimes que les retards sont les plus patents.
C’est le cas pour le Répertoire national commun de la protection sociale
(RNCPS), créé à l’initiative de nos collègues Pierre Morange et Jean-Pierre
Door (4), et qui n’est toujours pas opérationnel. La mission constate avec surprise
que le décret d’application n’a été adopté que trois ans après l’adoption de la
loi, soit le 16 décembre 2009. Quant à l’arrêté pris en application de ce décret
pour fixer la liste des organismes, des droits et des prestations entrant dans le
champ de ce répertoire, il vient d’être finalement adopté le 21 mars dernier (5), soit
quatre ans et demi après l’adoption de la loi !
(1) Audition du 9 décembre 2010.
(2) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).
(3) La procédure de production de cette nouvelle carte est peu sécurisée, l’envoi de la photographie se faisant
par simple courrier et sans aucun contrôle supplémentaire.
(4) Article 138 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007.
(5) Arrêté du 21 mars 2011 fixant la liste des organismes, des risques, droits et prestations entrant dans le
champ du Répertoire national commun de la protection sociale.

— 36 —

L’accès des organismes de sécurité sociale au fichier AGDREF
(application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France)
ressemble aussi à une course de lenteur.
Ce fichier, qui a été créé par un décret du 29 mars 1993 (1), permet de gérer
les dossiers des ressortissants étrangers en France. Il est alimenté par chacune des
préfectures.
La loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l’immigration et aux
conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France (2) a prévu que
les organismes de sécurité sociale sont tenus de vérifier que les assurés étrangers
satisfont aux conditions de régularité de leur situation en France. Lorsque ces
informations sont conservées sur support informatique, les organismes peuvent
avoir accès aux fichiers des services de l’État pour obtenir les informations
administratives nécessaires à cette vérification.
La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) a été
saisie une première fois en décembre 1996 par le ministère de l’intérieur, et, à
nouveau, en 1998 et en 1999. Auditionné par la MECSS, notre collègue Philippe
Gosselin, membre du collège de la Commission nationale de l’informatique et des
libertés (3) a souligné les réticences à mettre en place un tel dispositif : « Pour être
franc, il ne semble pas que les différents ministres de l’intérieur aient fait preuve
d’un grand empressement à cette époque. Un nouveau dossier a été déposé en
février 2001, puis des échanges d’informations et des demandes de compléments
ont suivi. Parmi les organismes sociaux sollicités, seule la Caisse nationale
d’allocations familiales a clairement manifesté un intérêt. La CNIL a rendu un
avis favorable le 27 juin 2002, soit neuf ans après la parution du décret. »
Le dossier semble avoir été relancé récemment : un fichier AGDREF 2,
succédant au projet GREGOIRE, est, en effet, aujourd’hui en cours de finalisation.
Le 10 février 2011, la Commission nationale de l’informatique et des libertés s’est
ainsi prononcée sur ce traitement qui doit permettre des échanges de données entre
le fichier AGDREF et les systèmes informatiques des organismes de sécurité
sociale et de Pôle emploi.
L’accès des organismes de sécurité sociale devrait intervenir cet automne,
soit dix-huit ans après l’adoption de la loi du 29 mars 1993.

(1) Décret du 29 mars 1993 portant création d’un système informatisé de gestion des dossiers des
ressortissants étrangers en France.
(2) Loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil
et de séjour des étrangers en France.
(3) Audition du 17 février 2011.

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C. DES DISPOSITIFS « FRAUDOGÈNES »

1. Une complexité normative source de fraude et d’abus

a) Une législation inadaptée
La législation relative aux prestations de sécurité sociale n’est pas toujours
adaptée aux évolutions récentes que connaissent les assurés sociaux.
Ainsi, la Cour des comptes, dans son rapport sur l’application de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2010, souligne le caractère inadapté de la
réglementation applicable à la Caisse des Français de l’étranger (CFE) qui conduit
à des abus. Cette caisse a été créée pour offrir une protection sociale aux expatriés,
permettant de pallier les insuffisances des couvertures offertes par les systèmes
étrangers de sécurité sociale. Afin d’éviter que les expatriés n’adhèrent à cette
caisse qu’à partir du moment où ils sont malades ou âgés, le code de la sécurité
sociale prévoit un délai de carence, le droit à remboursement n’étant ouvert que
quelques mois après l’adhésion, avec des droits d’entrée croissant avec l’âge.
Cependant, la réglementation est en réalité peu contraignante et elle incite les
Français expatriés de longue date à n’adhérer à la caisse que très tardivement. La
Cour des comptes constate : « fin 2009, si 55 % des 11 333 pensionnés assurés à
la CFE y étaient déjà dans la catégorie pensionnés fin 2005, 6 % adhéraient déjà
à la CFE au titre d’une autre catégorie (salariés, non salariés, inactifs) et 39 %
n’étaient alors pas connus de la CFE. Ce dernier chiffre souligne l’importance
des adhésions tardives, soit que les pensionnés étaient antérieurement des
expatriés couverts par une autre assurance que celle de la CFE, soit qu’ils aient
choisi de s’expatrier au moment de leur retraite. En 2007, les adhésions effectuées
après 60 ans se sont élevées à 1 589 (dont 428 après 70 ans). » Cette situation est
d’autant plus préoccupante que les pensionnés bénéficient d’un taux de cotisation
très bas, fixé, en 2009 à 3,5 % et appliqué aux seules pensions de retraite
françaises perçues. Or la catégorie des pensionnés est structurellement et de
plus en plus déficitaire pour la caisse (soit un déficit de 5,7 millions d’euros en
2008) et la revalorisation récente du taux de cotisation (4 % depuis avril 2010)
semble insuffisante.
b) Une réglementation complexe
Certaines réglementations rendent la tâche des contrôleurs
particulièrement ardue. C’est le cas notamment des règles applicables pour définir
la notion d’isolement.
L’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles prévoit, en
effet, que le revenu de solidarité active peut être majoré pendant une période de
durée déterminée pour une personne isolée assumant la charge d’un ou de
plusieurs enfants et une femme isolée en état de grossesse, ayant effectué la
déclaration de grossesse et les examens prénataux. L’article précise qu’est
considérée comme isolée « une personne veuve, divorcée, séparée ou célibataire,
qui ne vit pas en couple de manière notoire et permanente. »

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La jurisprudence a peu à peu précisé la notion d’isolement. Deux éléments
principaux sont exigés pour prouver la vie maritale : une adresse commune, et une
communauté d’intérêts, se traduisant par une participation financière et/ou
matérielle aux charges du ménage. La permanence des relations distingue la vie
maritale du simple concubinage qui peut être occasionnel.
Auditionné par la MECSS, M. Hervé Drouet, directeur général de la
Caisse nationale des allocations familiales (1) a reconnu les difficultés auxquelles
étaient confrontés les contrôleurs pour constater si des personnes sont,
conformément à leur déclaration, en situation d’isolement : « Le contrôle de la
situation concrète d’isolement est effectivement complexe. Nos contrôleurs se
heurtent à divers obstacles pour établir la matérialité des faits et pour les
qualifier juridiquement. Les affaires de reconnaissances multiples de paternité
frauduleuses ou, à l’inverse, de polygamie de fait sans reconnaissances de
paternité constituent des imbroglios dans la mesure où il n’y a pas de
qualification juridique au regard du droit aux prestations. L’ouverture du droit est
en effet conditionnée à l’isolement, cumulativement physique et économique. Il
faut donc prouver que la personne ne vit pas seule, contrairement à ce qu’elle a
déclaré, et qu’une partie de ses ressources provient de son concubin ou conjoint.
Ce sont des situations qu’il est difficile de caractériser dans les faits, comme dans
le droit. »
L’ensemble des contrôleurs entendus dans les caisses d’allocations
familiales de l’Aisne, de Haute-Garonne et des Yvelines ont d’ailleurs fait part à la
MECSS des difficultés rencontrées pour contrôler la situation d’isolement d’une
personne : le contrôleur doit avoir, par exemple, suffisamment d’éléments pour
distinguer une simple situation de cohabitation provisoire d’une situation de
concubinage durable. Comme l’a affirmé un des contrôleurs rencontrés, la simple
présence d’une brosse à dent dans une salle de bain ne permet pas de prouver que
les personnes ont une vie maritale. L’appréciation est rendue d’autant plus difficile
que des couples séparés ou divorcés vivent parfois sous le même toit pour des
raisons économiques, notamment en raison de la hausse des prix de l’immobilier :
il est alors particulièrement difficile de déterminer si le bénéficiaire de l’allocation
est en situation d’isolement.
Le caractère complexe des dispositifs applicables facilite alors, la
mission en est convaincue, la tâche des fraudeurs. Ainsi, certaines personnes
vivant en couple déclarent pourtant habiter dans des domiciles séparés et
inscrivent des adresses distinctes sur l’ensemble de leurs factures et papiers
administratifs : il est, dès lors, particulièrement ardu pour les contrôleurs de la
caisse d’allocations familiales de prouver qu’il y a une communauté de vie et que
la personne ne vit pas au domicile indiqué.
Un rapport rédigé par une mission d’audit de modernisation commune à
l’inspection générale des finances et l’inspection générale des affaires sociales
(1) Audition du 21 octobre 2010.

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sur l’allocation de parent isolé ( 1 ) pointait déjà, en 2006, les lacunes de la
réglementation dans ce domaine : « la condition d’isolement est peu précise,
soumise à controverse et peut, par conséquent, induire des comportements
frauduleux dans la mesure où la réalité de l’isolement est difficile à apprécier et à
contrôler. Le contrôle de l’isolement absorbe une partie importante des
ressources de la CNAF et demeure, en dépit des tentatives d’harmonisation de la
CNAF, assez aléatoire puisqu’il s’agit d’apprécier une situation de fait difficile à
cerner. » Les contrôleurs interrogés par la mission d’audit estimaient que le
contrôle était réalisable et qu’ils avaient les moyens de déterminer la situation
familiale de l’allocataire dans 75 %. Par conséquent, dans une situation sur quatre,
la fraude était difficile à caractériser.
De surcroît, compte tenu du caractère imprécis de la notion d’isolement,
chaque caisse d’allocations familiales caractérise la fraude selon la doctrine
qu’elle a élaborée, ce qui se traduit par des différences de traitements des assurés
sociaux selon les endroits comme en témoignent les différentes réponses
transmises à la Cour des comptes par les caisses sur les conséquences de
l’existence d’un domicile commun :
Définition de l’isolement dans les caisses d’allocations familiales

Deux personnes vivant sous le même
toit et disposant chacune de sa chambre
sont-elles isolées ?

Oui

Non

Ne se
prononce pas

Nombre de
réponses

44,6 %

18,8 %

36,6 %

112

Source : Cour des comptes.

Le même constat peut être fait s’agissant de la réglementation relative
aux conditions de ressources ou à celle qualifiant la condition de résidence. Le
tableau figurant en annexe du présent rapport (2) montre la complexité de cette
réglementation.
La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes
aux prestations dans les branches prestataires du régime général (3) souligne :
« l’ampleur des fraudes est accrue lorsque la réglementation est confuse ou que
les référentiels sont difficiles à rendre opposables (…) Parmi bien d’autres
possibles, un exemple a paru particulièrement significatif, puisqu’il concerne les
trois branches : la définition des ressources. En l’état actuel de la réglementation,
le recours à des définitions variées pour une même grandeur, les ressources,
comporte deux conséquences fâcheuses : elle rend plus complexe et plus difficile

(1) VACHEY (Laurent), DANTOINE (Hélène), GRATIEUX (Laurent), DUPAYS (Stéphanie) : rapport sur l’allocation
de parent isolé (mission d’audit de modernisation, décembre 2006).
(2) Voir l’annexe 2.
(3) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).

— 40 —

le croisement des fichiers ; elle réduit l’intelligibilité des obligations déclaratives
des bénéficiaires et partant l’appréciation de leur bonne foi en cas d’erreur ».
2. Une difficile conciliation de la lutte contre la fraude et de la
simplification des procédures

a) Le caractère déclaratif du système social et le développement des
procédures par internet facilitent la fraude
La mission constate que la volonté de simplification des formalités
administrative peut aller à l’encontre de l’efficacité de la lutte contre la fraude.
En vertu du décret du 26 décembre 2000 (1), les usagers peuvent justifier
de leur identité, de leur état civil, de leur situation familiale ou de leur nationalité
française par la production ou l’envoi d’une simple photocopie lisible d’un
document original. Or – c’est une évidence – les photocopies sont, plus
aisément falsifiables que les originaux.
De même, la mission regrette la généralisation actuelle des procédures par
courrier et des déclarations sur l’honneur. La suppression du face-à-face, elle en
est convaincue, facilite la fraude. Ainsi, dans le cadre de la mise en place de la
Carte Vitale 2, l’envoi de la photographie de l’assuré constitue une faille
importante du dispositif puisque personne ne contrôle que la photographie
envoyée correspond bien à l’assuré. La procédure va clairement à l’encontre du
but poursuivi par la disposition prévoyant une photographie.
Lors de son audition par la MECSS, Mme Rolande Ruellan, présidente de
la sixième chambre de la Cour des comptes a fait le même constat (2) : « Quant aux
déclarations sur l’honneur, elles ont longtemps été considérées comme un grand
progrès simplifiant la vie des assurés, mais elles comportent des risques : on
évalue à 40 % à 50 % la part des fraudes qui proviennent de la production de
fausses pièces ou de fausses déclarations. Les textes ont certes été modifiés et
permettent, depuis la loi de financement pour 2006, de suspendre le paiement des
prestations dès lors que l’on soupçonne une fraude et que les pièces ne paraissent
pas suffisamment probantes. Mais il n’est pas aisé pour les organismes de
recourir à ce moyen. »
b) Une volonté de simplification terreau de la fraude
La volonté de simplification peut conduire à mettre en place des dispositifs
« fraudogènes ». L’exemple du dispositif de carrière anticipée pour carrière longue
est à nouveau tout à fait significatif à cet égard.

(1) Décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000 portant simplification de formalités administratives et
suppression de la fiche d’état civil.
(2) Audition du 1er juillet 2010.

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M. François Schechter, inspecteur général des affaires sociales, coauteur
du rapport de l’inspection générale des affaires sociales et de l’inspection générale
des finances sur ce dispositif, auditionnée par la MECSS (1), a souligné ses lacunes :
« Il était réellement " fraudogène ", c’est-à-dire si fragile, si peu contraignant et si
incitatif à la fraude que c’est un miracle que les fraudeurs n’aient pas été plus
nombreux. » Ainsi « au moment où les faits se sont produits, leurs auteurs ont pu,
vu la faible rigueur du système, n’y voir que des " bons coups " à faire, un peu
comme lorsqu’on réussit à éviter de payer au parcmètre ! »
De nombreuses personnes se sont inévitablement engouffrées dans la
brèche laissée par ce dispositif, d’autant plus facilement qu’aucune procédure
de face-à-face ou de contrôle de la crédibilité des témoignages nécessaires n’a
été organisée.
M. Pierre Mayeur, directeur de la Caisse nationale d’assurance vieillesse
des travailleurs salariés a reconnu devant la MECSS la nécessité de mener une
réflexion sur les procédures simplifiées qui conduisent à des dispositifs
fraudogènes : « S’il est évident que la lutte contre les fraudes est une exigence
pour la branche Vieillesse, la prévention des dispositifs " fraudogènes " n’en est
pas moins importante. En effet, certains dispositifs qui ouvrent des droits à la
retraite sont plus exposés que d’autres à la fraude, car les justificatifs qu’ils
exigent consistent en une déclaration sur l’honneur ou des documents plus faciles
à fabriquer que par le passé, comme les bulletins de salaire. Peut-être, les
dispositifs législatifs et réglementaires devraient-ils évoluer en conséquence. »
L’initiative de la caisse nationale d’assurance vieillesse de contrôler
progressivement les droits et les bulletins de salaire des assurés tous les cinq ans
devrait néanmoins limiter les fraudes dans ce domaine.
c) Une notion d’urgence facilement utilisée pour contourner la
réglementation
Enfin, votre Rapporteur regrette un recours trop fréquent à la notion
d’urgence pour contourner la réglementation : les caisses versent ainsi des
prestations alors même que l’identité de la personne n’est pas certaine ou que le
dossier ne présente pas toutes les pièces demandées.
Les différents déplacements effectués par la mission ont montré, par
exemple, que l’attribution du revenu de solidarité active majoré (ancienne
allocation de parent isolé) intervient en seulement quelques jours. Cette rapidité
permet de répondre à des situations d’urgence, ce qu’il faut saluer. En revanche,
des contrôles ultérieurs ne sont pas toujours effectués. La pratique des organismes
de sécurité sociale de verser des prestations à un assuré alors qu’il n’a pas de
numéro de sécurité sociale certifié est aussi un exemple significatif.

(1) Audition du 10 février 2011.

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D. DES CAISSES TROP FAIBLES POUR LUTTER CONTRE LES FRAUDEURS

1. Un nombre de contrôleurs trop faible

La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux
prestations dans les branches prestataires du régime général (1) souligne que les
données sur les moyens humains consacrés à la lutte contre la fraude sociale sont
très parcellaires : « la direction de la sécurité sociale ne dispose pas d’un
recensement précis des personnels qui contribuent à la lutte contre la fraude aux
prestations au sein des organismes. La DNLF a cherché à construire un
indicateur sur ce point, sans véritablement parvenir encore, de son propre aveu, à
rassembler une information fiable, en tout cas fondée sur des méthodes
homogènes entre les différentes branches ou régimes. (…) La connaissance par
les caisses nationales de la réalité des missions confiées dans les caisses locales
aux agents est en outre partielle. »
Malgré ces réserves, une estimation des effectifs consacrés à la lutte contre
la fraude peut être effectuée :
– s’agissant de la branche Maladie : au niveau national, une nouvelle
direction chargée du contrôle contentieux et de la répression des fraudes comporte
39 équivalents temps plein. Les directions régionales du service médical
comprennent 163,5 équivalents temps plein de praticien conseil et
208,5 équivalents temps plein de personnel administratif. Les caisses locales
comprendraient 691 équivalents temps plein en charge de la lutte contre la fraude
et du contentieux ;
– s’agissant de la branche Famille : au niveau national, la mission chargée
de la prévention et de la répression des fraudes comprend quatre agents. Au niveau
local, les caisses totalisent 605 contrôleurs, 240 correspondants « fraudes » et deux
référents fraudes par caisse.
– s’agissant de la branche Vieillesse : les effectifs dédiés au contrôle
antifraude étaient de 17 équivalents temps plein en 2009.
La mission considère que le nombre de contrôleurs dans les caisses
locales est à l’évidence trop faible pour permettre un contrôle suffisant des
bénéficiaires de prestations de sécurité sociale et que leur répartition n’est
pas équilibrée sur l’ensemble du territoire.
À titre d’exemple, la caisse d’allocations familiales de Haute-Garonne
comprend 13 contrôleurs pour plus de 250 000 allocataires, soit un contrôleur pour
19 200 allocataires, la caisse de l’Aisne comprend, quant à elle, un contrôleur pour
14 000 allocataires et celle des Ardennes un contrôleur pour 12 500 assurés. Ces
effectifs sont clairement insuffisants si on considère que les prestations
(1) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).

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familiales nécessitent de privilégier les contrôles sur place. Le constat est le
même pour les caisses primaires d’assurance-maladie. Ainsi la caisse primaire
d’assurance-maladie de Haute-Garonne comprend deux agents enquêteurs pour
faire les contrôles à domicile de 700 000 arrêts de travail annuels.
De même, lors de son audition par la MECSS, M. Jean-Marie Guerra,
adjoint au directeur de la réglementation de l’Agence centrale des organismes de
sécurité sociale (1) a souligné le nombre insuffisant de contrôleurs face à la très
forte augmentation du nombre d’auto-entrepreneurs intervenus ces dernières années :
« le statut d’auto-entrepreneur nous pose problème en raison de son faible
encadrement, qui rend les contrôles très difficiles. Nous avons procédé à des
contrôles aléatoires, mais ils sont très chronophages. Nous manquons de moyens
pour contrôler les 500 000 auto-entrepreneurs qui se sont déclarés en France. »
Notons que, s’agissant des fraudes aux prélèvements, les inspecteurs du travail
devraient jouer un rôle plus important dans la lutte contre le travail illégal, en liaison
avec les contrôleurs des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale.
2. Des outils juridiques médiocres ou mal utilisés

Les médecins du contrôle médical des caisses primaires d’assurance
maladie rencontrés lors des déplacements de la MECSS ont souligné qu’ils
manquaient d’outils juridiques pour contrôler les médecins hyper-actifs. Il est, en
effet, très difficile de prouver qu’il n’y a pas eu de consultation alors que celle-ci a
été facturée car très souvent les malades soutiennent leur médecin et ne veulent
pas témoigner contre lui lorsqu’une plainte a été déposée.
De même, lors de son audition par la MECSS, M. Vincent Ravoux,
directeur de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et
d’allocations familiales de Paris et de la région parisienne (1) a indiqué qu’en
matière de lutte contre le travail illégal, les unions de recouvrement des cotisations
de sécurité sociale doivent respecter une procédure longue et précise qui laisse
tout loisir aux entreprises de disparaître : « Si le recouvrement s’effectue dans des
délais extrêmement rapides, les moyens dont nous disposons sont aussi encore
limités : après l’établissement du procès-verbal et le chiffrage, le code de la
sécurité sociale nous contraint d’envoyer tout d’abord à l’entreprise une lettre
d’observation indiquant les constats effectués et le montant des cotisations
redressées puis, après un mois, une mise en demeure et ce n’est que trente jours
après que le directeur de l’union de recouvrement des cotisations de sécurité
sociale et d’allocations familiales (URSSAF) peut prendre un titre exécutoire
contraignant, signifié par un huissier. Étant systématiquement confrontés à des
oppositions à contrainte devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, nous
devons en fait attendre un jugement qui ne survient à Paris qu’au bout de deux
ans en moyenne – deux ans et demi pour le tribunal de Versailles – ce qui laisse
tout le temps à l’entreprise pour s’évanouir dans la nature. »

(1) Audition du 9 décembre 2010.

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3. Une interconnexion des fichiers imparfaite

L’interconnexion de fichiers est un moyen efficace de lutte contre la
fraude : en effet, la comparaison, pour une même personne, des informations
présentes dans les fichiers des différentes administrations et organismes de
sécurité sociale, est de nature à détecter des anomalies ou des informations
dissimulées.
La mission constate que des progrès importants ont été réalisés ces
dernières années s’agissant de la création et des croisements de fichiers. Les
mentalités ont changé sur ce sujet et l’interconnexion des fichiers est devenue
un outil essentiel de lutte contre la fraude.
À cet égard, le répertoire national commun des assurés de la
protection sociale créé par l’article 138 de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 2007, constitue une avancée majeure : il permettra aux organismes
chargés d’un régime obligatoire de base, aux caisses assurant le service des congés
payés et aux organismes servant des prestations chômage de vérifier, lors de
l’instruction d’un dossier de prestation, les droits déjà ouverts pour d’autres
prestations.
Ce répertoire est commun aux organismes chargés d’un régime obligatoire de base,
aux caisses assurant le service des congés payés et aux organismes servant des prestations
chômage. Il est ouvert :
– aux organismes de la branche Recouvrement dans le cadre de l’exercice de leurs
missions, particulièrement celles touchant à la lutte contre le travail illégal ;
– aux collectivités territoriales ainsi qu’aux centres communaux d’action sociale
dans le cadre de l’exercice de leurs compétences relatives à l’aide sociale.
Certains organismes sont chargés de mettre en commun leurs données et
d’alimenter le répertoire national commun des assurés de la protection sociale (organismes
dits « contributeurs »). Il s’agit :
– des organismes chargés d’un régime obligatoire de sécurité sociale ;
– des caisses assurant le service des congés payés ;
– Pôle emploi.
D’autres organismes n’ont qu’un accès en « consultation » au répertoire
(organismes dits « lecteurs »). Il s’agit :
– des organismes de la branche Recouvrement (URSSAF) ;
– des collectivités territoriales et des centres communaux d’action sociale aux
seules fins de vérifier les conditions d’accès à l’aide sociale.
L’administration fiscale n’est pas autorisée à consulter ce fichier.

Par ailleurs, les organismes de protection sociale ont bénéficié de l’accès à
de nouveaux fichiers :
– la déclaration préalable à l’embauche (DPAE) de l’Agence centrale des
organismes de sécurité sociale, qui permet de contrôler la véracité des bulletins de

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paye produits ou l’absence d’une activité rémunérée non déclarée, a été accessible
aux autres organismes de protection sociale à partir d’octobre 2008 ;
– l’ouverture de l’accès au système national de gestion des carrières
(SNGC) de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés – qui
permet de contrôler la véracité des bulletins de paye – à la Caisse nationale
d’assurance-maladie des travailleurs salariés, à la Caisse centrale de la Mutualité
sociale agricole, à la Caisse nationale d’allocations familiales, à Pôle Emploi et à
l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale a fait l’objet d’un dépôt de
dossier auprès de la Commission nationale de l’informatique et des libertés en
août 2009. Celle-ci a rendu un avis positif en 2010 ;
– le fichier des comptes bancaires (FICOBA) de la direction générale des
finances publiques – qui permet de vérifier l’identité du titulaire du compte
bancaire indiqué pour le versement des prestations et d’identifier les
établissements bancaires détenant les comptes bancaires pour pouvoir exercer un
droit de communication auprès de ces établissements – est ouvert à l’Agence
centrale des organismes de sécurité sociale, à la caisse nationale d’assurance
vieillesse, au Régime sociale des indépendants et à la Caisse nationale des
industries électriques et gazières à la suite d’une requête individualisée. Les
ouvertures d’accès pour la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole et la
Caisse nationale d’allocations familiales sont attendues prochainement.
La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux
prestations dans les branches prestataires du régime général (1) dresse la liste des
croisements de fichiers opérés ou en voie de l’être au bénéfice de chaque branche :
– s’agissant de la branche Maladie : plusieurs croisements de fichiers
sont envisagés mais ne sont pas encore opérationnels. Les caisses vont bénéficier
d’une liste établie par les services fiscaux recensant les personnes qui ont déclaré
ne plus vivre en France ( 2 ) afin qu’elles ne bénéficient simultanément pas de
prestations versées sous condition de résidence (couverture maladie universelle,
couverture maladie universelle complémentaire). De même, une expérimentation
est menée dans quatre caisses primaires d’assurance maladie leur permettant
d’avoir accès aux ressources déclarées à l’administration fiscale afin de vérifier la
concordance avec les éléments déclarés à la branche Maladie. Est également
envisagé un autre échange relatif aux fraudes potentielles concernant les retraités
de quatre-vingt-cinq ans et plus qui seraient bénéficiaires d’une ouverture de rente
accident du travail ;
– s’agissant de la branche Vieillesse : un croisement avec les services
fiscaux est envisagé sur les données relatives à la résidence, notamment pour
contrôler les bénéficiaires du minimum vieillesse. Le décret n’a cependant pas
encore été adopté. Un autre échange avec les services fiscaux concernera la
(1) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).
(2) Elles bénéficient à ce titre d’une exonération d’impôt sur le revenu.

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comparaison entre les taux différenciés de la contribution sociale généralisée
(CSG) due sur les pensions et les bénéficiaires des minima de pension ;
– s’agissant de la branche Famille : les données relatives aux revenus
font l’objet d’un croisement avec celles de Pôle emploi en vue de l’appréciation
des revenus pour le calcul du revenu de solidarité active et les données relatives à
la résidence font l’objet d’un échange avec la direction générale des finances
publiques. Plusieurs traitements sont envisagés : le premier permettrait aux caisses
d’allocations familiales d’avoir des informations sur les enfants ou adolescents en
décrochage scolaire ou ceux ne séjournant pas sur le territoire français, le second
permettrait d’avoir accès aux fichiers de la direction générale des finances
publiques pour vérifier la réalité du bail en cas d’octroi d’aides au logement et le
dernier croisement avec la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs
salariés permettrait de vérifier que les revenus déclarés à la Caisse nationale
d’allocations familiales intègrent bien les indemnités journalières et les pensions
d’invalidité.
Si des progrès réels ont été réalisés, le développement de l’interconnexion
des fichiers présente pourtant plusieurs lacunes.
La première est la complexité des relations avec la Commission
nationale de l’informatique et des libertés. Les organismes de sécurité sociale
ont, en premier lieu, le sentiment qu’elle est réticente au développement des
croisements de fichiers. Lors de son audition par la MECSS, M. Bertrand
Fragonard, suppléant du président du Conseil des prélèvements obligatoires (1), a
ainsi souligné les réserves qu’il avait constatées lorsqu’il était directeur de la
Caisse nationale des allocations familiales : « Il est très difficile de convaincre la
Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) – ou le Parlement
– sans éléments de nature à prouver l’utilité d’une interconnexion. Pour des
raisons liées aux libertés publiques, il existe – à tort ou à raison, je ne me
prononce pas sur le fond – une volonté de ne pas trop multiplier les
interconnexions. Nous n’avons sans doute pas suffisamment fait apparaître les
progrès à attendre des interconnexions. »
Les organismes de sécurité sociale rencontrent des difficultés pour savoir
quelle procédure ils doivent adopter (suivi, notification, autorisation formelle…).
La direction de la sécurité sociale a décidé de mettre en place un tableau de bord
de suivi des projets en collaboration avec la Commission nationale de
l’informatique et des libertés. Mais ce travail n’a pas encore abouti. Lors de son
audition par la MECSS, Mme Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre
de la Cour des comptes a constaté (2) : « Pour autant, tout n’est pas idyllique. Le
dispositif est complexe, la CNIL fait peur et les organismes craignent toujours
d’être en infraction. On a l’impression qu’ils ne savent jamais très bien s’ils sont
dans une procédure de demande d’avis, d’avis tacite, d’autorisation tacite ou
(1) Audition du 16 septembre 2010.
(2) Audition du 1er juillet 2010.

— 47 —

d’autorisation expresse. Les caisses s’abriteraient-elles derrière la CNIL pour ne
pas avancer ? Le problème vient-il du flou qui entoure les exigences de la CNIL ?
Sans doute y a-t-il un peu des deux. Quoi qu’il en soit, il serait bon que, sous
l’égide de la direction de la sécurité sociale ou de la délégation nationale à la
lutte contre la fraude, un point soit fait périodiquement avec la CNIL sur les
demandes des caisses, afin de dissiper les malentendus. » Une clarification de la
doctrine de la commission apparaît donc nécessaire pour mettre fin aux mauvaises
interprétations des organismes de la sécurité sociale.
La deuxième lacune est le retard pris dans pour la mise en place de
certains fichiers. La mission regrette, à nouveau, que le répertoire national
commun des assurés de la protection sociale ne soit pas encore opérationnel et
que l’accès des organismes de sécurité sociale au fichier AGDREF ait pris un
tel retard. Votre Rapporteur considère comme invraisemblable que les
organismes de sécurité sociale continuent à verser des prestations sociales à
des personnes ne résidant plus en France et dont le départ, volontaire ou non,
a été enregistré par les autorités française. La MECSS souhaite cependant
qu’une étude sur ce sujet soit effectuée pour mesurer l’ampleur exacte du
problème.
Enfin, la troisième lacune de ce dispositif est son caractère incomplet.
S’agissant, par exemple de la lutte contre le travail illégal, certains croisements
mériteraient d’être automatisés. M. Vincent Ravoux, directeur de l’Union de
recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales de
Paris et de la région parisienne (1) a constaté « Les relations avec les services
fiscaux sont bonnes, mais fonctionnent sur un mode archaïque car elles se font
sous forme papier ou par déplacement physique des personnes. Il faudrait
moderniser les procédures, d’autant que nous travaillons ensemble au sein des
comités opérationnels départementaux anti-fraude. » Les différents contrôleurs
rencontrés lors des déplacements de la MECSS ont d’ailleurs aussi fait part des
difficultés rencontrées pour avoir accès rapidement et facilement à des données
fiscales.
E. UN DISPOSITIF DE CONTRÔLE ET DE SANCTION LACUNAIRE

Si différentes actions ont été mises en place pour développer une politique
de lutte contre la fraude, la mission constate que les contrôles restent trop peu
développés pour permettre de détecter un nombre important de fraudeurs et que
les sanctions restent trop rares pour changer les comportements.

(1) Audition du 9 décembre 2010.

— 48 —

1. Des contrôles déficients sur les assurés et les entreprises

a) Des bénéficiaires peu contrôlés
La mission est convaincue que le nombre de contrôles sur les assurés et les
entreprises reste trop faible pour avoir un réel effet préventif. Trois exemples sont
significatifs : les contrôles sur le revenu de solidarité active majoré, les contrôles
sur les arrêts de travail et les contrôles sur l’allocation de solidarité aux personnes
âgées.
● Les contrôles sur le revenu de solidarité active majoré
Le revenu de solidarité active majoré fait partie des prestations les plus
fraudées de la branche Famille. Ainsi, l’évaluation menée par la Caisse nationale
d’allocation familiale sur la fraude a montré que le taux de fraude pour cette
allocation était estimé à 3,1 %.
Le rapport de la mission d’audit de modernisation sur l’allocation de
parent isolé notait, en 2006, les insuffisances des contrôles réalisés sur les
bénéficiaires de cette allocation. Il relevait la diversité des pratiques des caisses
d’allocations familiales, notamment pour la définition des fraudes. La mission
d’audit constatait ainsi dans les caisses d’allocations familiales visitées que la
découverte du concubinage non déclaré d’un allocataire ne donnait lieu
qu’exceptionnellement à plainte. De même, la découverte d’une pension
alimentaire non déclarée, alors que l’omission était manifestement volontaire,
pouvait se limiter à un indu, sans usage à ce stade des pénalités administratives.
Cette marge d’interprétation explique la très grande variabilité du nombre de
fraudes détectées selon les caisses : sur les 583 actes frauduleux relevés en 2005
par la Caisse nationale d’allocations familiales, plus de la moitié a été détectée par
huit caisses d’allocation familiales, 44 caisses ne signalant en revanche aucune
fraude et 36, une à deux fraudes.
● Les contrôles sur les arrêts de travail.
L’augmentation importante du nombre d’arrêts de travail en France
peut laisser entendre un certain relâchement dans leur contrôle.
En 2009, avec près de 6 milliards d’euros pour le régime général, les
dépenses d’indemnités journalières représentent 10 % de l’ensemble des dépenses
de soins de ville. En 2010, les dépenses d’indemnités journalières ont encore
progressé de 4,4 %. Comme le montre le tableau suivant, ces dépenses connaissent
une forte croissance depuis 2007.

— 49 —

Évolution des remboursements d’indemnités journalières
2006

2007

2008

2009

Montant des indemnités journalières (en millions d’euros)
Indemnités de courte durée

3 040

3 190

3 387

3 511

Indemnités de longue durée

2 193

2 194

2290

2 445

Total

5 232

5 384

5 678

5 956

Taux d’évolution (en %)
Indemnités de courte durée

– 0,4

4,9

6,2

3,7

Indemnités de longue durée

– 3,9

0,1

4,4

6,7

Total indemnités journalières

– 1,9

2,9

5,4

4,9

Source : Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), Agence centrale
des organismes de sécurité sociale (ACOSS), direction de la sécurité sociale.

Certes, la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés a
intensifié les contrôles portant sur les assurés en rendant systématique le contrôle
des arrêts de travail de plus de quarante-cinq jours consécutifs et en multipliant les
contrôles ciblés sur les assurés qui totalisent plus de trois arrêts de travail
inférieurs à quinze jours au cours des douze derniers mois. En 2008, 1,5 million de
contrôles a été réalisé, plus de 285 000 contrôles pour les salariés en arrêts de
courte durée et près de 1,2 million de contrôles pour les arrêts supérieurs à
quarante-cinq jours. Près de 170 000 arrêts de travail ont reçu un avis défavorable
des médecins de la Sécurité sociale.
Les contrôles plus fréquents avaient largement expliqué le mouvement
de reflux des arrêts de travail entre 2004 et 2006. En effet, une étude de la
Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés sur les déterminants
de l’évolution des indemnités journalières (1) a clairement montré le lien entre
l’évolution des indemnités journalières et l’intensité des contrôles menés sur les
assurés. S’agissant de la baisse constatée des dépenses d’indemnités journalières
entre 2003 et 2005, la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs
salariés constate ainsi que « le facteur explicatif essentiel est le renforcement de la
politique de contrôle par les caisses à compter d’avril 2003, amplifiée en 2004 et
2005 (…), et relayée par l’inscription de cet objectif dans la convention médicale
de 2005. »
Par ailleurs, une étude de la Caisse nationale d’assurance maladie sur les
disparités géographiques de consommation d’indemnités journalières maladie (2) a
ainsi montré qu’entre départements la consommation moyenne d’indemnités
(1) KUSNIK-JOINVILLE (Odile), LAMY (Céline), MERLIÈRE (Yvon), POLTON (Dominique) : « Déterminants de
l’évolution des indemnités journalières maladie » (Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs
salariés, novembre 2006).
(2) EXPERT (Aude) : « Les disparités géographiques de consommation d’indemnités journalières », Point de
repère, novembre 2007 (Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés).

— 50 —

journalières varie de 1 à 2 pour les arrêts de moins de trois mois et de 1 à 4 pour
les arrêts de plus de trois mois. Cette étude montre que l’intensité des contrôles
réalisés localement constitue un des facteurs explicatifs de ces inégalités.
Cependant ces contrôles ne sont plus aujourd’hui suffisants pour
inverser la tendance. Ainsi, les disparités d’arrêts de travail entre les
professions et selon les zones géographiques témoignent d’une intensification
inégale de ces contrôles.
La question du contrôle des arrêts de travail se pose aussi dans la
fonction publique. Même si les règles d’indemnisation des arrêts maladie des
fonctionnaires sont fixées par le statut de chacune des trois fonctions publiques et
sont distinctes de celles prévues pour les salariés. Si des modalités particulières de
contrôle des arrêts de travail sont également prévues par le statut de la fonction
publique, ce contrôle est dans les faits peu opérationnel. Par exemple, une note de
conjoncture réalisée par Dexia Sofap, montre une augmentation importante des
arrêts de travail dans la fonction publique territoriale : le nombre de fonctionnaires
en arrêt maladie a augmenté de 10 % depuis 2007 et la durée moyenne des arrêts
maladie est passée de 17 jours en 2001, à 22 jours en 2009 et 22,6 jours en 2010.
À titre de comparaison, le nombre moyen d’arrêts de travail en France est de
14,5 jours en 2010 (1).
La faiblesse des contrôles explique en grande partie, votre Rapporteur
en est convaincu, la particularité française en matière d’arrêt de travail. Ainsi
une étude émanant de la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions
de travail et publiée en 2007 (2) permet de comparer la France aux autres pays
européens. Elle fait état d’un surcroît d’absentéisme en France. Un échantillon de
30 000 personnes a été constitué, dont 1 000 en France, auxquelles était soumis un
questionnaire portant sur divers aspects de leurs conditions de travail. Il en
ressortait qu’en France, dans l’année précédant le sondage, le nombre moyen
d’arrêts maladie était de 5,5 jours par travailleur et que 19,4 % des travailleurs
avaient été absents pour maladie pendant en moyenne 29 jours. Les mêmes
données pour l’Europe montraient que si le nombre de travailleurs ayant été vingt
jours en arrêts maladie était de 23 %, en revanche, le nombre moyen d’arrêts
maladie était de 4,6 jours par travailleur.
● Les contrôles sur l’allocation de solidarité aux personnes âgées
Les contrôles réalisés sur l’allocation de solidarité aux personnes âgées
montrent que de réels progrès ont été réalisés ces dernières années.
Rappelons que l’allocation de solidarité aux personnes âgées constitue un
montant minimum de pension de vieillesse accordé, sous condition de ressources,
aux personnes qui n’ont pas suffisamment cotisé aux régimes de retraite pour
pouvoir bénéficier d’un revenu d’existence à l’âge de la retraite. Pour bénéficier
(1) Baromètre du groupe Alma consulting sur les arrêts de travail en 2010.
(2) Quatrième enquête européenne sur les conditions de travail (ESWC) 2007.


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