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N. 00002/2012 REG.RIC.

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N. 00039/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00002/2012 REG.RIC.

R E P U B B L I C A

I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2 del 2012, integrato da
motivi aggiunti, proposto da:
Davide Gravina, rappresentato e difeso dagli avv. Oreste Morcavallo,
Achille Morcavallo, con domicilio eletto presso Oreste Morcavallo in
Cosenza, corso Luigi Fera, 23; Settimio Trotta, Innocenzo Scarlato,
Elio Zicarelli, Nicola Cariolo, Ercole Petrone, rappresentati e difesi
dagli avv. Achille Morcavallo, Oreste Morcavallo, con domicilio
eletto presso Oreste Morcavallo in Cosenza, corso Luigi Fera, 23;
contro
Comune di Fuscaldo, rappresentato e difeso dall'avv. Alfredo
Gualtieri, con domicilio eletto presso Alfredo Gualtieri in Catanzaro,
via Vittorio Veneto, 48;
per l'annullamento
- della deliberazione comunale n. 34 del 31/10/2011, avente ad

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oggetto la "Dichiararazione dello stato di dissesto finanziario a
norma degli artt. 244 e ss. del D.Lgs n. 267/2000" e relativi allegati;
- della deliberazione n. 35 del 31/10/2011, avente ad oggetto il
"Riconoscimento debiti fuori bilancio";
- e di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, consequenziale
e/o presupposto, comunque lesivo degli interessi dei ricorrenti
Con motivi aggiunti:
della deliberazione del Consiglio Comunale nr. 3 del 30.01.2012
avente ad oggetto: “attivazioni entrate proprie ex art. 251 del Dlgs n.
267/2000” e relativi allegati;
e di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, consequenziale
e/o presupposto, comunque lesivo degli interessi dei ricorrenti;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Fuscaldo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 novembre 2012 il dott.
Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I ricorrenti sono cittadini e consiglieri comunali di minoranza del
Comune di Fuscaldo, che impugnano gli atti ed i provvedimenti con
i quali è stato dichiarato il dissesto finanziario dell’Ente.

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Deducono, con articolati motivi, l’illegittimità degli atti impugnati per
violazione di procedimento, violazione di legge, eccesso di potere e
mancanza dei presupposti sostanziali per la dichiarazione di dissesto,
dal momento che la deliberazione impugnata sarebbe stata adottata
senza compiuta istruttoria, senza fornire ai consiglieri comunali la
necessaria documentazione, senza aver dapprima deliberato sul
riconoscimento dei debiti fuori bilancio e dunque con illegittima
inversione dell’ordine del giorno (in cui tale deliberazione era
prevista); comunque risulterebbe sovradimensionata la massa
passiva, sottostimata immotivatamente la sussistenza di risorse attive
dal lato dell’entrata, così come dimostrerebbe la specifica consulenza
tecnica fornita dal rag.Gamba già responsabile del settore economico
e finanziario dell’Ente con contratto di diritto privato dal 14.01.2007
al 30.06.2011.
Si è costituito il Comune di Fuscaldo che resiste al ricorso di cui
chiede il rigetto, per inammissibilità ed infondatezza, eccependo in
primo luogo la carenza di legittimazione dei ricorrenti, nonché
difendendo la legittimità dei provvedimenti impugnati i cui contenuti
(specie con riferimento alle risultanze contabili esposte negli atti)
sarebbero coerenti con gli accertamenti disposti dalla Corte dei Conti
regionale – Sezione di controllo con le proprie deliberazioni.
Con motivi aggiunti, parte ricorrente ha poi impugnato la
deliberazione con cui si dispone l’attivazione di entrate proprie
dell’Ente (mediante l’innalzamento delle aliquote della tassazione
locale e dei servizi a domanda al massimo di legge).

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Il Comune di Fuscaldo resiste anche ai motivi aggiunti di cui chiede
il

rigetto

con

articolate

deduzioni

per

inammissibilità

ed

infondatezza.
Le parti hanno scambiato memorie e documenti.
Durante il corso del giudizio, il Comune di Fuscaldo ha eccepito la
sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione del gravame per
mancata impugnazione di atti successivi, come la nomina della
Commissione di liquidazione ed altri provvedimenti conseguenti.
Le parti ricorrenti insistono nella domanda.
Alla pubblica udienza del 23 novembre 2012 la causa è stata
trattenuta in decisione.
DIRITTO
Nell’odierno giudizio viene in esame il gravame proposto avverso la
dichiarazione di dissesto finanziario del Comune di Fuscaldo da
parte di consiglieri comunali di minoranza e da parte di cittadini del
Comune, i quali lamentano la violazione del procedimento ed il
difetto sostanziale delle motivazioni e dei presupposti per la
dichiarazione di dissesto.
I) Con un primo ordine di eccezioni difensive, il Comune oppone
all’accoglimento del ricorso la carenza di legittimazione dei ricorrenti.
Disattendendo le articolate deduzioni della difesa del Comune, va
ritenuta la legittimazione dei consiglieri comunali a ricorrere avverso
la deliberazione dell’Ente con cui si dichiara il dissesto finanziario ai
sensi dell’art. 244 e ss. del dlgs 267/2000, sotto diversi profili.
In primo luogo, il dissesto incide sull’esercizio del mandato perché

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consegue l’effetto di separare la gestione ordinaria dell’Ente (che
continua ad essere affidata agli amministratori) dal pregresso (che,
invece, diviene oggetto di una procedura vincolata ex lege sotto la
responsabilità di un organo straordinario di gestione) e dunque
sottrae alla competenza dei consiglieri comunali un rilevante spazio
di gestione, peraltro costringendo l’Ente ad una serie di misure
correttive che sono obbligatorie (come l’innalzamento delle aliquote
della

tassazione

locale)

e

che

incidono

nella

potestà

di

autorganizzazione e sull’autonomia di governo del Comune, così
comprimendo ulteriormente le corrispondenti facoltà propositive e
decisionali dei consiglieri comunali.
In secondo luogo, la deliberazione con cui si prende atto del dissesto
finanziario dell’Ente comporta l’attivazione di una speciale indagine
circa la posizione degli amministratori che, se riconosciuti anche in
primo grado da parte della Corte dei Conti responsabili a titolo
colposo o doloso del dissesto stesso, subiscono pesanti limitazioni
quanto alla capacità di ricoprire incarichi pubblici e candidature (art.
245, comma 5 del dlgs 267/2000): palese è dunque l’interesse dei
consiglieri di minoranza ad impugnare la deliberazione del dissesto
finanziario quando quest’ultimo, come nel caso di specie, è
prospettato come scaturente dalla gestione amministrativa pregressa
che li riguarda come ex amministratori di maggioranza.
Tale considerazione si giustifica, infine, anche in ragione
dell’obiettivo discredito sociale e politico che la deliberazione di
dissesto comporta per gli amministratori cui ne è imputato

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l’avveramento e che dunque li legittima ad agire in sede
giurisdizionale, anche al fine di evitare una sua eventuale adozione
strumentale da parte della nuova parte politica subentrata nella
gestione dell’Ente (fermo restando che l’accertamento effettivo delle
responsabilità del dissesto dipende comunque dal giudizio della
Corte dei Conti, ragione per la quale nell’odierno giudizio non
saranno prese in esame le pur variamente prospettate argomentazioni
tese a dimostrare, tramite l’analisi delle risultanze contabili, la
regolarità della gestione finanziaria riferita a scadenze temporali
anteriori a quelle relative al dissesto vero e proprio).
Infine, la legittimazione ad impugnare la deliberazione del dissesto
sussiste in capo ai singoli consiglieri dissenzienti anche in relazione
alle ricadute che tale scelta comporta sul rapporto tra Ente e
cittadini, con particolare riguardo all’innalzamento delle tasse locali e
delle tariffe dei servizi a domanda, ma anche ai rischi di riduzione del
personale in servizio presso il Comune e della relativa mobilità, che,
ovviamente, incidono sul tessuto sociale specie in Comuni di media
o piccola dimensione.
Queste ultime considerazioni valgono a ritenere anche la
legittimazione a ricorrere avverso la deliberazione del dissesto da
parte di singoli cittadini.
Peraltro, uno specifico ed ulteriore presupposto di legittimazione a
ricorrere è poi da riconoscere ai consiglieri comunali dissenzienti che
si oppongono alla delibera del dissesto facendo valere (come accade
nel caso della prima censura dell’odierno ricorso) vizi di

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procedimento nella tenuta della seduta consiliare e nell’istruttoria
della deliberazione.
II) Va respinta l’ulteriore eccezione processuale che la difesa del
Comune di Fuscaldo oppone alla procedibilità del ricorso, non
risultando impugnati gli atti successivi alla dichiarazione di dissesto,
quali la nomina della Commissione di liquidazione (DPR del
14.02.2012 e delibera d’insediamento 15 marzo 2012, nr. 1) e la
deliberazione del bilancio stabilmente riequilibrato disposta con atto
nr. 14 del 10.05.2012, trasmessa al Ministero dell’Interno il giorno
successivo (v. memoria del 18 maggio 2012).
Si tratta di provvedimenti consequenziali alla dichiarazione di
dissesto, dipendenti dalle previsioni di legge che disciplinano
l’istituto, privi di nuova valutazione, in sede di riesame o di controllo
delle condizioni e presupposti che hanno determinato il ricorso alla
dichiarazione di dissesto medesima, che dunque saranno caducati
automaticamente nel caso di annullamento degli atti impugnati con il
ricorso principale.
III) Nel merito del ricorso, vanno dapprima esaminate le censure
inerenti la sussistenza delle condizioni di legge per dichiarare il
dissesto finanziario, circostanza che parte ricorrente nega e che la
difesa del Comune invece afferma: da tale esame dipende anche la
rilevanza delle censure procedimentali dedotte dai ricorrenti ovvero
quelle inerenti la mancanza di atti istruttori a disposizione dei
consiglieri in vista della deliberazione, come quelle inerenti
l’inversione dell’ordine del giorno cui è conseguita l’omissione

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dell’esame dei debiti fuori bilancio e degli equilibri di gestione.
III.1) In ordine alla principale questione da cui dipende
l’accoglimento o il rigetto del ricorso, va ritenuto che le censure che
parte ricorrente ha dedotto contro gli atti impugnati sono
insufficienti a sostenere l’impugnazione e risultano, comunque,
infondate.
Secondo parte ricorrente:
a) la deliberazione di dichiarazione del dissesto si fonda su una massa
debitoria pari ad euro 2.698.782,78, scaturente da nr. 273 fascicoli di
posizioni

debitorie

concretamente

resi

dell’Ente,
disponibili

quando
ai

dagli

consiglieri

atti

istruttori

comunali

ne

risulterebbero solo 132 per un ammontare totale di euro 742.537,30;
b) le entrate dell’Ente, sottostimate nel dissesto, sarebbero invece
sufficienti a sostenere il pagamento della massa debitoria anche
nell’importo dichiarato dal Consiglio Comunale (ovvero nell’importo
di

euro

2.698.782,78),

sussistendo

maggiori

accertamenti

dell’evasione ICI anni 2006-2010 per 1.310.000,00, per evasione
TARSU pari ad euro 898.000,00 (accertamenti per i quali in parte
risulterebbero già predisposti i relativi atti dal precedente
responsabile del servizio, mai utilizzati dall’amministrazione in
carica); risulterebbe, ancora, un maggiore gettito del servizio idrico
integrato pari ad euro 681.840,00, alienazione di beni per euro
251.000,00, condono edilizio per euro 139.500,00, entrate da
concessioni pubblicitarie per euro 50.000,00 ed, infine, economie di
bilancio 2011 per euro 318.246,00; parte ricorrente insiste anche

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nella prospettiva d’incasso dei proventi da alienazione di immobili
dell’Ente che garantirebbero introiti pari a circa 600.000 euro.
Oppone la difesa dell’Ente che le risultanze economiche e finanziarie
esposte negli atti impugnati smentiscono le previsioni dei ricorrenti.
Secondo il Comune, infatti, l’Ente versa nelle condizioni di dissesto
previste dall’art. 244 del d.lgs. 18 agosto 2000, n, 267, per la
contemporanea presenza di:
-debiti liquidi ed esigibili di terzi ai quali non può fare validamente
fronte;
-debiti fuori bilancio ai quali non può dare copertura per mancanza
di adeguate risorse;
-squilibrio nella gestione di competenza;
-insufficienza grave delle disponibilità di cassa;
- grave difficoltà per l’assolvimento delle funzioni e servizi
indispensabili;
-mancanza di equilibrio sostanziale della parte corrente del bilancio
di previsione 2011, causato dalla sopravalutazione di alcune entrate e
dalla sottostima di alcune spese;
-squilibrio della gestione dei residui determinato dal mantenimento
in bilancio di residui attivi insussistenti o di indubbia esigibilità, a
fronte di residui passivi che, al contrario, vengono per la maggior
parte confermati;
-esistenza di debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive da
riconoscere ai sensi della lettera a) dell’art. 194 del TUEL;
- esistenza di posizioni debitorie risalenti ad annualità pregresse,

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derivanti da acquisizioni di beni e servizi avvenuti nell’espletamento
di pubbliche funzioni e servizi di competenza, in difformità dell’art.
191 del T.U. 267/2000.
Nello specifico, risulterebbe altresì l’impossibilità di sostenere i
seguenti servizi:
1) forniture di energia elettrica (arretrato relativamente agli anni
2008, 2009, 2010 di circa € 500.000,00);
2) forniture di acqua (arretrato Sorical dal 2010 per una somma pari a
euro 426.319,43;
3) servizio di gestione ciclo rifiuti urbani (euro 534.665,33 relativo
agli anni 2010 e 2011);
4) servizio depurazione (SMECO euro 100.000,00);
5) servizi per scuolabus e mensa ( € 112.532,46).
Inoltre risultano scoperti il pagamento di ritenute IRPEF ed IRAP
per gli anni 2008, 2009, 2010 e fino a giugno 2011 per un importo
complessivo di euro 652.525,10.
c) La seconda condizione attiene al pagamento dei debiti fuori
bilancio con i mezzi ordinari di cui all'art. 193 ovvero con i mezzi
straordinari di cui all'art. 194 del TUEL che parte resistente illustra in
appositi riepiloghi.
A tale massa debitoria fuori bilancio si aggiungono ulteriori passività
certificate dall'ufficio tecnico (€ 1.157.408,13), dall'ufficio affari
generali (€ 602.093,34) e dall'ufficio Polizia M.le (€ 6.000) che
ammontano complessivamente a € 1.765.501,47- II responsabile
dell'ufficio ragioneria ha inoltre segnalato minori accertamenti sui

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quattro titoli delle entrate per € 836.589,81 (tutti documenti in atti).
III. 2) Sulla base delle risultanze documentali emerge che le tesi dei
ricorrenti sono inattendibili sul piano contabile e gestionale.
In

primo

luogo,

parte

ricorrente

contesta

l’ammontare

dell’esposizione debitoria, non essendo state riscontrate le “pratiche”
di ciascun debito fuori bilancio, che risulterebbero inferiori per
numero ed ammontare complessivo a quanto dichiarato.
A giudizio del Collegio, l’indagine istruttoria che si renderebbe
necessaria per accertare quanto dedotto da parte ricorrente è
superflua per più ordini di ragioni.
In primo luogo, a fronte della censura dei ricorrenti, risulta dai
documenti di sintesi allegati alla delibera del dissesto e provenienti sia
dal Revisore che dal Segretario dell’Ente, che l’esposizione debitoria
del Comune è effettivamente quella esposta nell’atto impugnato:
particolarmente accurata è l’analisi contenuta nella nota dell’Ufficio
di Segreteria del 21 ottobre 2011, che, con riferimento agli allegati
meglio ivi elencati, attesta la sussistenza di debiti fuori bilancio da
parte dell’Ufficio tecnico (per euro 844.026,01), dell’Ufficio di Polizia
Municipale (per euro 6.445,68), dell’Ufficio Affari Generali (per euro
542.384,67), del contenzioso (per euro 553.791,43) della Ragioneria
(per capitoli incapienti pari ad euro 379.932,25, per forniture su
capitoli incapienti, pari ad euro 342.202,74 e per spese di
anticipazioni, pari ad euro 30.000,00). A tale situazione di partenza
(pari ad euro 2.698.782,78) aggiunge ulteriori esposizioni meglio
elencate, sempre provenienti da passività indicate dai rispettivi uffici

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di riferimento, il cui ammontare totale (inclusi i debiti di prima)
ammonta ad euro 5.300.874,06 che segna il complessivo ammontare
dell’esposizione debitoria dell’Ente, comprensiva sia degli impegni di
spesa propriamente detti ai quali, nonostante la formale copertura
finanziaria, non è possibile comunque fare fronte per carenza di
liquidità, sia dei debiti fuori bilancio, ossia degli impegni economici
che non sono stati assunti con specifica copertura contabile.
Sul punto, non vale osservare che i capitoli incapienti non
costituirebbero una voce di passività, perché concorrono anch’essi a
determinare la massa passiva, dal momento che, come sarà meglio
chiarito oltre, la copertura formale della spesa non assicura
(mancando una reale capacità di incasso dei proventi di carattere
tributario e tariffario locale) la reale copertura economica delle spese.
Peraltro, nel corso del giudizio, si è verificato che – a seguito delle
procedure di accertamento poste in essere dalla liquidazione del
dissesto – sono pervenute nr. 213 istanze di ammissione alla massa
passiva di altrettanti creditori, per un importo richiesto di pagamento
pari ad euro 8.000.742,69, di gran lunga superiore a quello che i
ricorrenti contestano come sovradimensionato (v. deposito del 27
settembre 2012, con riferimento alla nota prot. 7856 del 20.06.2012);
il fondo cassa accertato alla data del 31.12.2011 e liquidato
all’Organo straordinario di liquidazione, risulta invece pari ad euro
148.209,93 (vedasi medesimo deposito del 27 settembre 2012).
Sia dai documenti disponibili agli atti, sia dalle risultanze successive
alla data della deliberazione del dissesto, appare comunque evidente

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che la massa debitoria effettiva del Comune (ancorchè da verificare
con le necessarie procedure di riscontro ed ovviamente superiore ai
debiti fuori bilancio in senso tecnico, dal momento che essa include
anche le voci di spesa già iscritte nei bilanci precedenti, ma
comunque ancora da pagare) è di molto superiore a quella presunta
che era emersa dall’istruttoria condotta nel procedimento finalizzato
alla deliberazione dello stato di dissesto e ciò rende del tutto
recessivo

disporre

nell’odierna

sede

giurisdizionale

appositi

accertamenti per acquisire tutte le documentazioni di spesa
presupposte alla medesima delibera (unico strumento per riscontrare
la correttezza documentale, a quella data, delle contestazioni che
parte ricorrente solleva rispetto al numero ed all’importo dei debiti
fuori bilancio costituenti la massa passiva presunta dell’Ente,
riscontro che, peraltro, lo stesso Revisore dei Conti non aveva
ritenuto di poter efficacemente condurre, circostanza ancor più
significativa del grave disordine contabile degli uffici: v. nota 11553
del 17 ottobre 2011).
Tale importo, peraltro, è superiore anche alle prospettate maggiori
entrate che i ricorrenti hanno posto a fondamento della censura
sotto il profilo dell’erroneo accertamento della capacità d’incasso del
Comune ed anche sotto questo profilo il secondo argomento di
censura variamente articolato in tal senso si rivela insufficiente.
Tuttavia, le deduzioni difensive dei ricorrenti in ordine alle pretese
maggiori entrate che sarebbero invece risultate sottostimate dalla
deliberazione del dissesto, impongono ancora alcune precisazioni.

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In primo luogo, le maggiori entrate scaturirebbero, per la loro
maggior parte, da mere previsioni di accertamento di evasione,
relative ad anni pregressi e, per altra parte, dall’alienazione di beni.
Quanto all’aspetto propriamente contabile, le previsioni di incasso
per accertamento da evasione sono di per sé incerte e dunque vanno
considerate con estrema prudenza, risultando strutturalmente
insufficienti a poter validamente assicurare copertura finanziaria al
riconoscimento di debiti fuori bilancio che, a loro volta, sono invece
certi ed attuali.
Sul piano dell’effettiva capacità economica di assicurare reale
copertura alle poste passive mediante il recupero dell’evasione, si
osserva che dall’esame dei referti contabili provenienti dalla Sezione
Regionale di Controllo della Corte dei Conti (versate in giudizio da
parte della difesa comunale con memoria del 03.01.2012), emerge
che sin dal 2008 “i dati relativi al recupero dell’evasione tributaria evidenziano
la totale assenza di concrete riscossioni” ed un “basso tasso di riscossione
relativamente al titolo I, la minimale entità di proventi di beni…l’esiguità delle
entrate riscosse per l’occupazione di suolo pubblico” (così deliberazione nr.
119/2009, da cui risultano anche totale assenza di riscossioni per
evasione tributaria, le cui procedure si sono rivelate inefficaci ed
oggetto di pronuncia da parte della Corte relativamente al preventivo
2007 con riferimento alla loro attendibilità; si veda anche la
deliberazione nr. 135/2010 pag. 3 e pag. 5 con specifico riferimento
all’ICI per cui a fronte di una previsione di recupero evasione 2008
per euro 500.000 sono state riscosse entrate per sole 24.973 ed è

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stata ritenuto sottostimato l’impegno dell’Ente al recupero di euro
450.000,00 per il 2009); sulla base di questo costante trend negativo
(evidenziato dalle altre deliberazioni depositate), la Corte dei conti,
con delibera nr. 655/2010 (punto 1.7, pag. 7) esprime perplessità in
ordine all’attendibilità della previsione 2010 ed al mantenimento
dell’equilibrio di cassa.
In altri termini, emerge con assoluta certezza dai documenti versati
in giudizio che l’organizzazione burocratica dell’Ente non riesce ad
assolvere, già nella normalità della gestione ordinaria, né l’effettivo
realizzo delle entrate proprie iscritte nei ruoli, né, tantomeno, un
reale contrasto all’evasione.
Tuttavia, l’Ente ha continuato a sostenere spese correnti sotto la
formale copertura di queste tipologie di entrate proprie (si tenga
presente che, prendendo a riferimento i dati contabili del bilancio
stabilmente riequilibrato, approvato con deliberazione nr. 14 del 10
maggio 2012, depositata il 18 maggio 2012, le spese correnti
ammontano ad euro 5.700.611,31 a fronte di entrate per
trasferimenti erariali pari a soli euro 823.563,33, mentre le entrate
proprie del titolo I e III sono pari, rispettivamente, ad euro
4.012.405,76 ed euro 995.866,22 e dunque il problema di finanziare
le spese correnti con proventi da entrate locali si porrà anche con
riferimento alla gestione risanata)
In assenza di una reale capacità di realizzare le entrate proprie, l’Ente
finisce nel ricadere in quel modello di gestione contabile – più volte
censurato dalla magistratura contabile nel caso in esame – che si

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fonda sul riscontro solamente giuridico-formale tra previsioni, ossia
tollera l’utilizzo di entrate dalla incerta realizzazione (per ammontare
e tempi di incasso), al fine di assicurare copertura a spese che sono
invece di certo impegno ed attuale assunzione.
In sostanza, si tratta di una prassi (non infrequente negli Enti locali)
che è quella di finanziare spese certe (soprattutto correnti) con
proventi da entrate tributarie ed extratributarie locali, autorizzandosi
le prime sulla base solamente della corrispondenza formale tra le
voci di previsione delle seconde, senza invece attendere di assumere
gli impegni di spesa in un momento in cui le procedure di incasso
delle relative entrate assicurino ragionevolmente l’effettività di queste
ultime.
Quando questa tendenza diviene endemica (e le spese si susseguono
senza effettivo realizzo delle entrate entro il medesimo esercizio
finanziario o in quello successivo), ne scaturisce progressivamente
l’assottigliamento della cassa (e che può spingersi addirittura ad
intaccare le somme a specifica destinazione nei limiti già resi
disponibili per l’Ente), la cui sofferenza assurge a sintomo di tale
condizione (condizione verosimilmente verificatasi nel caso di
specie, attesa l’assoluta esiguità del fondo di cassa al 31.12.2011).
In questo contesto, chi agisce in sede di impugnazione contro la
deliberazione che dichiara il dissesto, secondo il consueto riparto
dell’onere della prova ex artt. 63 e 64 del c.p.a., deve dimostrare non
già l’inattendibilità delle previsioni contabili mediante altre contabilità
di natura pur sempre previsionale, quanto l’insussistenza sostanziale

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delle condizioni del dissesto: prova che va resa dimostrando (o
allegando) come fare fronte agli impegni assunti e come assicurare i
servizi essenziali, non solo sul piano meramente finanziario, ma
anche organizzativo (posto che nel caso odierno si rileva dai dati
disponibili agli atti che la sofferenza finanziaria del Comune dipende
dalla solerzia nelle spese e dall’inefficienza delle procedure di
incasso).
Tale prova, nell’odierno giudizio, non è sicuramente raggiunta.
La tesi di parte ricorrente si fonda esclusivamente su una perizia
contabile (resa dal medesimo professionista che ha condotto l’ufficio
finanziario durante la gestione dei ricorrenti) la quale, a sua volta, si
affida alla ricostruzione del lavoro amministrativo posto in essere per
assicurare il recupero dell’evasione; ma tale previsione ha tempi e
scadenze di realizzo del tutto incerti e non assicura né la genuinità
degli importi, né la certezza della realizzazione (mentre, come si è già
visto sopra, i debiti da pagare ed i servizi da assicurare sono dati certi
ed attuali).
Inoltre, a fronte della puntuale allegazione da parte della difesa
comunale, dei servizi essenziali cui è impossibile fare fronte con gli
strumenti ordinari, non è stata fornita da parte dei ricorrenti alcuna
allegazione di risorse utilizzabili a regime (sia economiche che
organizzative), a parte le maggiori entrate da evasione ed il realizzo di
entrate straordinarie per alienazione di immobili dell’Ente che, a sua
volta (attesa la grande incertezza attuale del mercato immobiliare
derivante dalla crisi economica) è inattendibile quanto al

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finanziamento di spese correnti (quali quelle dei servizi essenziali,
compreso il pagamento degli stipendi che, secondo la difesa
comunale, è spesso garantito dal ricorso alle anticipazioni di cassa).
Pertanto, il ricorso sul punto è infondato, perché dalle
documentazioni in atti va ritenuto che alla data delle deliberazioni
impugnate sussistevano le condizioni del dissesto.
IV) Da quanto sopra deriva che le censure di ordine procedimentale
sono insufficienti a consentire l’accoglimento del gravame, dal
momento che la sussistenza delle condizioni che determinano il
dissesto rende quest’ultima pronuncia vincolata.
Va quindi respinto il primo argomento di censura, secondo cui
sarebbe stata omessa la sottoposizione ai consiglieri comunali della
documentazione istruttoria, come pure le ulteriori censure volte a
stigmatizzare l’inversione dell’ordine del giorno e l’omessa
deliberazione circa il riequilibrio (censura che, seppure corretta sul
piano formale, omette di considerare che il contenuto sostanziale
dell’atto impugnato è tale da assorbire sia l’accertamento
dell’insussistenza degli equilibri di gestione, sia l’impossibilità di
correggerli con i mezzi ordinari previsti dal TUEL).
Fondata è solamente la censura secondo la quale avrebbe dovuto
essere formalmente deliberato il riconoscimento dei debiti fuori
bilancio, sebbene, come si vedrà a seguire, così come introdotto tale
motivo è insufficiente a condurre all’accoglimento del gravame.
Si deve premettere che l’esame della legittimità dei debiti fuori
bilancio da parte del consiglio comunale persegue un doppio scopo.

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In primo luogo, serve ad accertare la reale consistenza delle
esposizioni debitorie, quantificandone l’importo.
In secondo luogo, assolve allo scopo di porre a carico del bilancio
ordini di spesa che, in assenza delle regolari procedure di previsione
ed impegno, non vi sarebbero riferibili (impegnando ex lege solo le
persone fisiche degli amministratori o funzionari che le hanno
disposte).
Ai fini della deliberazione dello stato di dissesto, il preventivo
riconoscimento dei debiti fuori bilancio avrebbe dunque l’effetto di
assicurare certezza in ordine alla massa debitoria, quanto meno con
riferimento all’esercizio corrente (tanto che, nell’odierno giudizio,
una parte delle censure dei ricorrenti sono rivolte a contestare
l’importo ed il numero dei debiti del Comune).
In questo senso, l’aver invertito l’ordine del giorno da parte del
Consiglio comunale ed aver omesso di deliberare formalmente circa i
summenzionati debiti fuori bilancio è stata scelta illegittima e
certamente scorretta sul piano procedimentale.
Tuttavia, tale scorrettezza può valere, allo stato attuale, solamente sul
piano politico: i ricorrenti non hanno infatti posto in dubbio la
sostanziale “legittimità” dei debiti fuori bilancio (ossia la loro
riferibilità al bilancio dell’Ente in termini di necessità ed utilità del
loro riconoscimento), limitandosi a contestarne l’ammontare in
termini di non corrispondenza contabile tra importi e “proposte” di
riconoscimento (e come si è visto di tale censura, meramente
quantitativa, si è dimostrata l’insufficienza).

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Di conseguenza, l’eventuale rispetto dell’originario ordine del giorno
non avrebbe comportato alcuna conseguenza sull’accertamento
dell’ammontare di una massa passiva (costituita sia dai debiti fuori
bilancio, sia dal compendio generale dei servizi essenziali da
assicurare a regime) che si dimostra eccedente non tanto le
disponibilità economiche e finanziarie potenziali dell’Ente, quanto
soprattutto la sua reale capacità di realizzarle (che è frutto di deficit
sia politico che gestionale).
Per questa ragione, va dunque ritenuto che il vizio censurato è
meramente formale e che l’accoglimento del ricorso, sul punto, non
condurrebbe comunque a superare i presupposti del dissesto che
sono derivanti dall’incapacità di fare fronte ai servizi essenziali.
Quanto sin qui esposto vale anche a respingere i motivi aggiunti, con
i quali si deduce l’illegittimità della delibera impugnata (con cui si
dispone l’attivazione delle entrate proprie dell’Ente) in via derivata
per i vizi della deliberazione del dissesto, ed altresì per vizi propri
dell’atto (tardività rispetto al termine massimo di legge per la sua
adozione).
Quanto a quest’ultimo specifico aspetto, attesa l’obbligatorietà
dell’adozione dell’atto in conseguenza del dissesto, che è vincolo
giuridico, ma anche sostanziale (in relazione alle evidenti necessità di
assicurare copertura economica al risanamento dell’Ente), i ricorrenti
non hanno comunque interesse.
Per tutte queste ragioni, dunque, il ricorso va respinto, sussistendo
comunque giuste ragioni per disporre la piena compensazione delle

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spese di lite tra le parti, attese le censure procedimentali in ordine
all’illegittima inversione dell’ordine del giorno ed alla conseguente
mancata deliberazione circa il riconoscimento dei debiti fuori
bilancio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione
Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe
proposto, e sui motivi aggiunti, li rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 23
novembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Massimo Luciano Calveri, Presidente
Giovanni Iannini, Consigliere
Salvatore Gatto Costantino, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/01/2013

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IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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