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Espace de Liberté, sécurité et Justice européen lutte contre la drogue .pdf



Nom original: Espace de Liberté, sécurité et Justice européen - lutte contre la drogue.pdf
Titre: Microsoft Word - Espace de Liberté, sécurité et Justice européen - lutte contre la drogue.doc
Auteur: crysal

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1  
L’espace de liberté, de sécurité et de justice post-Lisbonne

Pourquoi évoquer le cadre juridique de l’ELSJ dans un séminaire consacré à
l’action de l’UE en matière de lutte contre le trafic de drogue avec l’Amérique
Latine ?
L’espace européen de liberté, de sécurité et de justice apparaît comme l‘une des
priorités de l’Union européenne tout particulièrement depuis l’adoption du traité
d’Amsterdam (1997) qui fixe comme objectif à l’Union de se maintenir et de se
développer « en tant qu’espace de liberté, de sécurité et de justice au sein
duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures
appropriées en matière de … prévention de la criminalité et de lutte contre ce
phénomène » (art.2 TUE tel qu’issu du traité d’Amsterdam).
Le trafic de drogue constituant un phénomène évident de criminalité, on ne peut
donc évoquer l’action de l’UE contre ce trafic sans la situer dans le cadre plus
large de l’espace de liberté, de sécurité et de justice post-Lisbonne.
Autre question : pourquoi évoquer l’espace de liberté, de sécurité et de justice
post-Lisbonne ?
Il est vrai que l’on peut parler d’un avant et d’un après Lisbonne pour ce qui
concerne l’espace de liberté, de sécurité et de justice.
En effet, avant 2009, certes l’Union européenne s’intéressait aux questions de
liberté, de sécurité et de justice. La Communauté européenne était déjà
compétente pour favoriser la libre circulation des personnes. L’Union avait déjà
pour objectif de favoriser la coopération entre les Etats membres notamment en
matière pénale.
Malgré cela l’on dit pourtant souvent que le traité de Lisbonne marque un
tournant en la matière. Comme le rappelle la Commission : « Le traité de
Lisbonne étant à présent en place, la réponse européenne au problème de la
drogue se doit d’être ferme et déterminée, tant sur le front de la demande que
sur celui de l’offre de drogue »1.
Nous allons donc regarder dans quelle mesure le traité de Lisbonne permet
effectivement de renforcer l’ELSJ et donc garantir une meilleure réponse
européenne au problème de la drogue.
Ceci en analysant l’évolution institutionnelle de l’ELSJ (I) avant d’examiner
l’évolution du contenu de l’ELSJ (II).
I – L’évolution institutionnelle de l’ELSJ
                                                                                                                       
11
   Communication  au  Parlement  européen  et    au  Conseil,  Vers  une  approche  plus  ferme  de  l’UE  en  
matière  de  lutte  contre  la  drogue,  25  octobre  2011,  COM  (2011)  689  final,  13  pages,  p.  3.  

 

2  

Cette évolution se caractérise tout d’abord par une architecture simplifiée (A) et
ensuite par une gouvernance plus démocratique (B).
A – Une architecture simplifiée
1 - Les origines complexes de l’ELSJ post-Lisbonne
La complexité originelle de l’ELSJ s’explique par l’architecture institutionnelle de
l’Union européenne, elle-même parfois difficile à cerner. On se souvient qu’en
1997, date de la consécration de l’ELSJ, et jusqu’à l’entrée en vigueur du traité
de Lisbonne, l’Union reposait sur trois piliers : un pilier intégré, constitué par la
Communauté européenne et deux piliers de coopération intergouvernementale :
la politique étrangère et de sécurité commune et la coopération policière et
judiciaire en matière pénale.
Dans ce cadre, le TUE confiait le soin de développer l’ELSJ d’une part à la
Communauté européenne en particulier dans le cadre des politiques liées à la
libre circulation des personnes et d’autre part aux Etats membres par le biais de
la coopération intergouvernementale du troisième pilier dédié à la coopération
policière et judiciaire en matière pénale.
Cette situation quelque peu subtile au plan institutionnel s’expliquait car la
construction de l’ELSJ touche des questions sensibles qui mêlent à la fois des
problèmes de santé publique, de libertés publiques, de lutte contre la criminalité.
Dès lors, les Etats membres de l’Union ont hésité à confier entièrement à la
Communauté cette tâche qu’ils ont pendant longtemps désiré maintenir dans leur
sphère de compétence.
On le voit, l’Union européenne n’a bien sûr pas attendu le traité de Lisbonne pour
lutter contre la criminalité et donc contre les trafics de drogue. Toutefois, jusqu’à
l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la structure en trois piliers de l’Union
ne contribuait guère à la lisibilité de l’ELSJ.
Malgré l’adoption en 2004 de la « stratégie anti-drogue de l’UE» (2005-2012)
dans le cadre de laquelle ont été adoptés deux « Plans d’action drogue de l’Union
européenne » (2005-2008 puis 2009-2012), il n’était pas toujours aisé de mettre
en cohérence l’action communautaire intégrée, menée dans le cadre du premier
pilier, et l’action menée dans le cadre de la coopération intergouvernementale du
troisième pilier.
Le traité de Lisbonne, en simplifiant le cadre institutionnel, présente dès lors
l’intérêt d’éclaircir la situation et de renforcer ainsi l’efficacité de l’action
européenne.

2 – Une simplification source de cohérence

 

3  

Reprenant l’ancien article 2 TUE, le nouvel article 3 al.2 TUE affirme que
« L'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans
frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des
personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des
frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention de la
criminalité et de lutte contre ce phénomène ».
Plus précisément, l’espace de liberté, de sécurité et de justice – domaine de
compétence partagée entre l’Union et ses Etats membres conformément à
l’article 4 – 2j du TFUE - fait maintenant l’objet de tout un titre, le titre V du
traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE). Ce titre V reprend en partie les
dispositions, d’une part du titre IV du traité CE relatif aux « Visas, asile,
immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes » et
d’autre part du 3ème pilier du TUE relatif à la coopération judiciaire en matière
pénale.
Ainsi, avec la suppression à la fois de la structure de l’UE en trois piliers de
gouvernance différente et de la Communauté européenne, le traité de Lisbonne
présente l’intérêt de rassembler dans un seul texte, le TFUE, des dispositions
auparavant réparties entre le traité sur l’Union européenne et le traité CE.
Au-delà de cette simplification formelle, le traité de Lisbonne consacre l’UE
comme acteur majeur de l’ELSJ et renforce la prise de décision démocratique au
sein de cet espace

B – Une gouvernance plus démocratique
Le traité de Lisbonne consacre de manière générale de nouvelles modalités de
prise de décision qui vont fortement impacter l’ELSJ.
Concrètement, il revient maintenant au Conseil européen définir les orientations
stratégiques de la programmation législative et opérationnelle de l’ELSJ (article
68 TFUE).
En outre, les organes parlementaires européen et nationaux sont mieux associés
à la prise de décision
1 – La co-décision, élément majeur de la participation du Parlement européen à
la gouvernance de l’ELSJ
Tout d’abord, le Parlement européen doit être informé des résultats de
l’évaluation de la mise en œuvre des politiques liées à l’ELSJ (article 70 TFUE) et
des travaux du comité permanent chargé d’assurer la coopération opérationnelle
entre Etats membres en matière de sécurité intérieure (article 71 TFUE).
Surtout, au-delà de cette seule mission d’information, le TFUE consacre le
pouvoir de co-décision du Parlement européen. En effet, désormais le Parlement
européen et le Conseil agissent par la voie législative ordinaire (article 294 TFUE)

 

4  

et donc par la co-décision pour développer les politiques liées à l’ELSJ qu’il
s’agisse des politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile, à
l’immigration (chapitre 2), à la coopération judiciaire en matière civile ou pénale
(chapitres 3 et 4) ou enfin de la coopération policière (chapitre 5).
Nous allons voir également que la démocratisation de l’ELSJ passe par une
meilleure participation des parlements nationaux à sa mise en œuvre
2 – Les parlements nationaux : une association à préciser
De manière générale, l’un des apports du traité de Lisbonne concerne la
participation des parlements nationaux à l’action européenne: l’article 12 TUE
consacre la place désormais octroyée aux parlements nationaux
qui
«contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union ». Plus précisément,
pour ce qui concerne l’ELSJ, les parlements nationaux participent aux
mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans cet
espace.
Compte tenu des questions particulièrement sensibles traités dans le cadre de la
coopération judiciaire en matière pénale et de la coopération policière, les
parlements nationaux doivent être particulièrement vigilants quant au respect du
principe de subsidiarité en ce domaine (article 69 TFUE).
Ils sont en outre informés, comme le Parlement européen, des résultats de
l’évaluation de la mise en œuvre des politiques liées à l’ELSJ (article 70 TFUE) et
des travaux du comité permanent chargé d’assurer la coopération opérationnelle
entre Etats membres en matière de sécurité intérieure (article 71 TFUE).

On note en définitive que la participation des parlements nationaux à l’ELSJ
demeure encore largement à préciser. Toutefois, il importe de souligner que
seules les politiques liées à cet espace sont susceptibles d’intéresser les
parlements nationaux. Le TFUE ne prévoit l’association des parlements nationaux
à aucune autre politique de l’Union.

Après avoir évoqué de manière générale les évolutions institutionnelles induites
par le traité de Lisbonne, il nous faut maintenant évoquer concrètement l’impact
de ces évolutions sur les politiques développées dans le cadre de l’ELSJ ce qui
permettra d’examiner de plus près comment ces évolutions contribuent à lutter
de manière plus efficace contre le trafic de drogue.

II – L’évolution des politiques liées à l’ELSJ

 

5  

A – Les politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile et à
l’immigration
L’Union a ici pour objectif d’assurer d’une part l’absence de tout contrôle des
personnes lorsqu’elles franchissent les frontières intérieures des Etats membres,
d’autre part la surveillance efficace du franchissement des frontières extérieures
dans la perspective de la mise en place progressive d’un système intégré de
gestion de ces frontières. L’Union a aussi pour mission de développer différentes
politiques communes:
-­‐

Une politique commune de visas et d’autres titres
durée

de séjour de courte

-­‐

Une politique commune en matière d’asile visant à offrir un « statut approprié à
tout ressortissant d’un pays tiers nécessitant une protection internationale »
(article 78 TFUE).

-­‐

Une politique commune de l’immigration visant à assurer « une gestion efficace
des flux migratoires, un traitement équitable des ressortissants des pays tiers en
séjour régulier dans les Etats membres, ainsi qu’une prévention de l’immigration
illégale et de la traite des êtres humains » (article 79 TFUE).

Jusqu’en 2009, il revenait le plus souvent au Conseil de statuer à l’unanimité
dans le cadre communautaire. Désormais, le Parlement européen est
codécideur en matière de politique d’asile, de politique d’immigration, de
délivrance de visas...
On note aussi que le traité évoque la notion de « politique commune » alors
qu’avant 2009, seul le terme de « politique » était utilisé. On perçoit ainsi
clairement la volonté d’agir au niveau de l’Union.

B – La coopération judiciaire en matière civile
Le TFUE reprend ici en grande partie les dispositions du traité CE : l’Union doit
développer une coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une
incidence transfrontière (article 81 TFUE).
Ici également, on note l’évolution concernant les modalités de prise de décision.
Le Conseil n’est plus seul à décider. Désormais la plupart des mesures sont
adoptées conformément à la procédure législative ordinaire. Parmi ces mesures,
on peut citer : la reconnaissance mutuelle entre les Etats membres des décisions
judiciaires et extrajudiciaires, la coopération en matière d’obtention de preuves,
l’accès effectif à la justice…
Les parlements nationaux disposent aussi d’un véritable droit de veto dans le
domaine de la coopération judiciaire en matière civile, plus précisément pour ce
qui concerne les aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontière.
En effet, les parlements nationaux, informés des propositions faites par la
Commission au Conseil peuvent s’y opposer dans un délai de six mois. Dans
cette hypothèse, la décision n’est pas adoptée (article 81 al.3-3 TFUE).

 

6  

Qu’il s’agisse des politiques relatives aux contrôles aux frontières, des politiques
d’asile, d’immigration ou de la coopération judiciaire en matière civile, nous
avons jusqu’ici abordé les domaines de compétence communautaire, avant 2009.
Le titre V du TFUE s’intéresse également, on l’a dit, au domaine auparavant de la
sphère d’action du 3ème pilier : la coopération policière et judiciaire en matière
pénale, ce domaine faisant l’objet de deux chapitres séparés du titre V. nous
allons voir que la lutte contre le trafic de drogue se situe plus spécifiquement
dans ce cadre :
C– La coopération judiciaire en matière pénale : élément majeur de lutte contre
la drogue
Avant 2009, l’Union européenne avait essentiellement vocation à favoriser la
coopération entre Etats membres par une « action en commun » (article 31 ex
TUE) menée pour faciliter l’extradition entre Etats membres, prévenir les conflits
de compétence et adopter les règles minimales relatives aux éléments
constitutifs des infractions pénales et aux actions applicables dans les domaines
de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue.
C’est dans ce cadre que le Conseil a adopté deux textes clés, considérés comme
les « principaux instruments juridiques »2 de lutte contre le trafic de drogue :
-­‐

la décision-cadre du 25 octobre 2004 concernant l’établissement des
dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions
pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue
(décision-cadre 2004/757/JAI)3

-­‐

la décision du 10 mai 2005 relative à l’échange d’informations, à
l’évaluation des risques et au contrôle des nouvelles substances
psychoactives (décision 2005/387/JAI)4

On rappelle qu’à l’époque de l’adoption de ces textes, l’organe de décision en
matière de coopération judiciaire en matière pénale était toujours le Conseil,
statuant le plus souvent à l’unanimité, à l’initiative d’un Etat membre ou de la
Commission.
Il revient maintenant au Parlement européen et au Conseil, de statuer
conformément à la procédure législative ordinaire, c’est-à-dire à la codécision.
Cette évolution du processus décisionnel apparaît d’autant plus importante que la
coopération judiciaire en matière pénale fait l’objet d’une attention toute
particulière du TUE qui détaille bien plus qu’auparavant les mesures à adopter en
vertu de la procédure de codécision. Ainsi, le Parlement européen et le Conseil
                                                                                                                       
2
 Communication  au  Parlement  européen  et    au  Conseil,  Vers  une  approche  plus  ferme  de  l’UE  en  
matière  de  lutte  contre  la  drogue,  25  octobre  2011,  COM  (2011)  689  final,  13  pages,  p.  2.  
3
 Publiée  au  JOCE  N°L  335  du  11  novembre  2004,  p.8  
4
 Publiée  au  JOCE  N°L  127  du  20  mai  2005,  p.32  

 

7  

peuvent maintenant adopter les mesures visant à soutenir la formation des
magistrats, établir les règles visant à assurer la reconnaissance, dans l’ensemble
de l’Union, de toutes les formes de jugements et décisions judiciaires (article 82
TFUE).
Ils peuvent aussi, statuant par voie de directive, établir les règles minimales
permettant de faciliter la reconnaissance mutuelle des jugements et décisions
judiciaires, telles les droits des personnes dans la procédure pénale,
l’admissibilité mutuelle des preuves entre les Etats membres ou encore les droits
des victimes de la criminalité (article 82 TFUE).
Compte tenu de cette évolution institutionnelle, il semble que le traité de
Lisbonne devrait permettre d’améliorer la coopération judiciaire en matière
pénale sur quatre points spécifiques :

1 - Vers l’amélioration de la définition des infractions pénales et des sanctions
dans le domaine du trafic illicite de drogue
On a vu qu’en 2004, le Conseil a adopté la décision-cadre 2004/757/JAI
concernant l’établissement des dispositions minimales relatives aux éléments
constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine
du trafic de drogue5. Cette décision-cadre a pour objectif l’harmonisation des
législations nationales. Mais sa mise en œuvre « n’est pas pleinement
satisfaisante » comme le souligne la Commission: en 2009, certains Etats
membres n’avaient pas encore modifié leur législation et six d’entre eux
n’avaient fourni aucune information quant à la mise en œuvre de cette décisioncadre. La Commission constate dès lors le peu de progrès dans le rapprochement
des mesures nationales de lutte contre le trafic de drogue6.
Or, le TFUE s’intéresse de près à cette question, prévoyant que le Parlement
européen et le Conseil peuvent établir les règles minimales relatives à la
définition des infractions pénales et des sanctions dans des domaines de
criminalité particulièrement graves » (article 83 TFUE).
Et parmi ces « domaines de criminalité particulièrement graves » le TFUE cite: le
terrorisme, la traite des êtres humains, l’exploitation sexuelle des femmes et des
enfants, le trafic illicite d‘armes, le blanchiment d’argent…ainsi que le trafic illicite
de drogues (article 83 TFUE). Cette qualification de crime « particulièrement
grave » donnée au trafic illicite de drogue traduit bien la volonté de l’Union de
renforcer son action de lutte contre ce fléau. Selon la Commission, il s'agit là
d'une « avancée majeure qui permettra à l'Union européenne d'apporter une
réponse plus déterminée, tout en associant davantage le Parlement européen et
les parlements nationaux »7.
Dans ce contexte, on peut espérer une évolution du mécanisme d’harmonisation
de la définition des infractions et des règles relatives aux sanctions,
harmonisation encore lacunaire.
                                                                                                                       
5
 Publiée  au  JOCE  N°L  335  du  11  novembre  2004,  p.8  
6
  Rapport   de   la   Commission   sur   la   mise   en   œuvre   de   la   décision-­‐cadre   2004/757/JAI,   10   décembre  
2009,  COM  (2009)  669  final,  11  pages,  not.  p.10.  
7
 COM  (2011)  689  final,  précité,  p.  4.  

 

8  

2 -Vers l’amélioration de la lutte financière contre le trafic de drogue
Depuis 2001, l’Union européenne s’attache à lutter contre le trafic de drogue en
s’attaquant aux bénéfices pouvant être tirés de ce trafic : 5 décisions-cadres ont
ainsi été adoptés entre 2001 et 2007 visant à lutter contre le blanchiment
d’argent, à instaurer des mécanismes de gel et de confiscation des instruments
et produits des crimes8.
Outre ces actions de coopération intergouvernementale adoptées dans le cadre
du 3ème pilier, des actions communautaires visant à lutter contre le blanchiment
de capitaux ont été mises en œuvre9.
Mais ces différents textes n’ont encore pu déployer toute leur efficacité, ne
permettant pas aux autorités publiques de « confisquer de grandes quantités de
biens »10. Il faut espérer que le cadre institutionnel unique mis en place par le
traité de Lisbonne, du fait de sa meilleure lisibilité, contribuera également à une
meilleure efficacité de l’action européenne en la matière.
Une telle évolution est d’ailleurs prévue par le TFUE qui précise dans son article
75 que le Parlement européen et le Conseil peuvent agir par la voie législative
pour définir un cadre de mesures administratives concernant les mouvements de
capitaux et les paiements (gel des fonds, des avoirs financiers…) afin de prévenir
et lutter contre le terrorisme et les activités connexes, parmi lesquelles on peut
faire figurer le trafic de drogue.
La Commission envisage dès lors de proposer une nouvelle législation
européenne plus stricte, « en matière de confiscation et de recouvrement des
avoirs d’origine criminelle ainsi qu’en matière de reconnaissance mutuelle des
décisions de gel et de confiscation »11.

3 - Vers un meilleur contrôle des nouvelles substances psychoactives
Le développement rapide des substances psychoactives12 vendues notamment
sur Internet apparaît difficilement contrôlable et met en échec le cadre juridique
actuel constitué par la décision 2005/387/JAI, évoquée plus haut. Le rapport
d’évaluation du fonctionnement de la décision 2005/387/JAI met en évidence les
limites de cet instrument13 :
                                                                                                                       
8

 Décisions-­‐cadres  2001/500/JAI,  2003/577/JAI,  2005/212/JAI,    2006/783/JAI,  2007/845/JAI.  
  Directive   2005/60/CE   du   Parlement   européen   et   du   Conseil   du   26   octobre   2005   relative   à   la   prévention   de  
l'utilisation  du  système  financier  aux  fins  du  blanchiment  de  capitaux  et  du  financement  du  terrorisme,  JOUE  
N°L  309  du  25  novembre  2005,  p.  15.  
9

10

  Communication   au   Parlement   européen   et     au   Conseil,   Vers   une   approche   plus   ferme   de   l’UE   en  
matière  de  lutte  contre  la  drogue,  25  octobre  2011,  COM  (2011)  689  final,  précité,  p.7.  
11
 COM  (2011)  689  final  précité,  p.  7.  
12

 La  Commission  note  qu’un  «  nombre  record  de  nouvelles  substances  (41)  a  été  enregistré  en  2010,  soit  plus  
du  tiers  de  toutes  les  substances  signalées  depuis  2005  »  :  rapport  de  la  Commission  sur  l'évaluation  du  
fonctionnement  de  la  décision  2005/387/JAI  du  Conseil  relative  à  l'échange  d'informations,  à  l'évaluation  des  
risques  et  au  contrôle  des  nouvelles  substances  psychoactives,  COM  (2011)  430  final,  11  juillet  2011,  10  pages,  
not.  p.  6.  
13
 Voir  le  rapport  de  la  Commission  sur  l'évaluation  du  fonctionnement  de  la  décision  2005/387/JAI  du  Conseil  
relative  à  l'échange  d'informations,  à  l'évaluation  des  risques  et  au  contrôle  des  nouvelles  substances  
psychoactives,  précité  

 

9  




la décision du Conseil ne permet pas de faire face à la forte augmentation
du nombre de nouvelles substances psychoactives sur le marché car elle
prévoit de ne traiter qu'une seule substance à la fois, en suivant une
longue procédure;

elle ne permet pas d'agir préventivement, alors que les substances soumises aux
mesures de contrôle sont rapidement remplacées par de nouvelles substances
aux effets similaires, souvent obtenues après une modification minime de leur
composition chimique
• elle ne prévoit pas suffisamment d'options en matière de mesures de contrôle.

Ici aussi, il faut souhaiter que le cadre global instauré par le traité de Lisbonne
permette une action plus efficace à l’avenir, l’action à mener en la matière
devant lier la lutte contre la drogue, les mesures pénales et la législation en
matière de sécurité des aliments.

4 - Le renforcement de l’agence Eurojust
Le TFUE consacre la mission de l’agence Eurojust en vue d’appuyer et de
renforcer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées
des enquêtes et poursuites relatives à la criminalité grave affectant plusieurs
Etats membres (article 85 TFUE). Le TFUE détaille les mesures pouvant être
adoptées par le Conseil et le Parlement européen – et non plus uniquement le
Conseil –en vue de déterminer la structure, le fonctionnement, le domaine
d’action et les tâches d’Eurojust.
On sait que l’activité d’Eurojust intéresse principalement le trafic de drogue :
« depuis 2004, Eurojust a traité plus de cas de trafic de drogue que toute autre
forme de criminalité »14. Le nombre de cas de trafic de drogue dont Eurojust a
été saisi a plus que triplé entre 2004 et 2011.
On note ici, tout particulièrement, la possibilité pour le Conseil d’instituer, à
partir d’Eurojust, un Parquet européen. Le Conseil, conformément à une
procédure législative spéciale15, statue ici à l’unanimité, après approbation du
Parlement européen (article 86 TFUE).
Enfin, les parlements nationaux ne sont pas non plus absents de la coopération
judiciaire en matière pénale, tout particulièrement pour ce qui concerne le
fonctionnement d’Eurojust : Ils doivent être associés à l’évaluation des activités
d’Eurojust (article 85 TFUE). Le TFUE demeure néanmoins assez vague sur
l’association des parlements nationaux à cette tâche. Il se contente de préciser
que les règlements du Parlement européen et du Conseil en la matière « fixent
également les modalités d’association des parlements nationaux à l’évaluation »
de ces activités (article 85 al.1-3).

D – La coopération policière
                                                                                                                       
14
 COM  (2011)  689  final,  précité,  p.  4.  
15
  Conformément   à   l’article   289   TFUE  :   «  Dans   les   cas   spécifiques   prévus   par   les   traités,   l'adoption  
d'un  règlement,  d'une  directive  ou  d'une  décision  par  le  Parlement  européen  avec  la  participation  du  
Conseil   ou   par   celui-­‐ci   avec   la   participation   du   Parlement   européen   constitue   une   procédure  
législative  spéciale  ».  

 

10  

La coopération policière envisagée par le TFUE présente le même périmètre que
celui du TUE antérieur au traité de Lisbonne. L’article 87 TFUE reprend quasiment
littéralement l’ex article 30 TUE : « L’Union développe une coopération policière
qui associe toutes les autorités compétentes des Etats membres, y compris les
services de police, les services des douanes et autres services répressifs
spécialisés dans les domaines de la prévention ou de la détection des infractions
pénales et des enquêtes en la matière ».
Au-delà du contenu des actions envisagées, ce sont à nouveau les modalités de
prise de décision qui distinguent clairement le TUE d’avant 2009 au TFUE : le
TUE évoquait ici aussi « l’action en commun » dans le domaine de la coopération
policière (article 30 ex TUE) pour faciliter la coopération policière entre les
autorités nationales. Dans ce cadre, le Conseil avait pour mission de favoriser la
coopération interétatique en vue de « contribuer à la poursuite des objectifs de
l’Union » (article 34 ex TUE). Il devait pour cela statuer à l’unanimité à l’initiative
de tout Etat membre ou de la Commission. La participation du Parlement
européen à la prise de décision n’était guère mentionnée.
Aujourd’hui, le Conseil garde encore un pouvoir propre de décision pour définir
les mesures de coopération opérationnelle entre les autorités nationales. Il
statue alors, dans le cadre d’une procédure législative spéciale, à l’unanimité
après consultation du Parlement européen (article 87 al.3 TFUE).
Mais pour les autres questions relatives à la coopération policière, le TFUE donne
compétence au Parlement européen et au Conseil, conformément à la procédure
législative ordinaire, pour établir les mesures de coopération policière, telles la
collecte, l’échange d’informations, le soutien à la formation du personnel (article
87 TFUE).
Le TFUE précise aussi que les parlements nationaux sont associés au contrôle
des activités d’Europol effectué par le Parlement européen. Mais il n’en dit guère
plus sur les modalités de cette association (article 88 al.2-2).
Enfin, le TFUE insiste sur la mission d’Europol chargée de renforcer la
coopération entre autorités policières nationales. Il souligne la nécessaire
collaboration des autorités policières entre elles pour prévenir la criminalité grave
et donc le trafic de drogue. A nouveau le TFUE renforce le rôle du Parlement
européen en la matière : désormais le Parlement européen et le Conseil statuant
par règlement conformément à la procédure législative ordinaire déterminent la
structure, le fonctionnement, le domaine d’action et les tâches d’Europol (article
88 TFUE).
Cette évolution intéresse tout particulièrement la lutte contre le trafic de drogue
lorsque l’on sait qu’environ un tiers de l’assistance opérationnelle apportée par
Europol à des services répressifs nationaux se rapporte à des cas de trafic de
drogue16.
L’analyse de l’ELSJ démontre que la lutte contre le trafic de drogue doit
principalement se situer dans ce cadre. Il ne faut cependant pas oublier que
cette lutte doit aussi bénéficier d’autres instruments juridiques que nous pouvons
évoquer en conclusion
                                                                                                                       
16
 Rapport  général  sur  les  activités  d’Europol,  cité  par  la  Commission  européenne  in  COM  (2011)  689  
final,  précité,  p.  4.  

 

11  

Conclusion - Les outils de lutte contre le trafic de drogue, complémentaires de
l’Espace de liberté, de sécurité et de justice

1) En matière de santé publique
Pour ce qui concerne plus spécifiquement la lutte contre la drogue, la
Communauté européenne agissait déjà en matière de santé publique afin de
réduire les effets de la drogue sur la santé, notamment par l’information et la
prévention. En la matière l’article 168 TFUE reprend intégralement l’article 152
TCE lorsqu’il affirme : « L'Union complète l'action menée par les États membres
en vue de réduire les effets nocifs de la drogue sur la santé, y compris par
l'information et la prévention ».
2) Les mesures commerciales
La Communauté agissait également en contrôlant le commerce, tant intracommunautaire qu’avec les pays tiers, des produits précurseurs pouvant être
utilisés pour la fabrication des drogues, comme en témoignent notamment
l’entrée en vigueur en 2005 de deux règlements ayant pour objectif de contrôler
le commerce des précurseurs de drogue17. Ces règlements ont fait l’objet d’une
évaluation de la Commission en 200918. Cette évaluation note des lacunes dans
la mise en œuvre de ces textes et propose différentes mesures afin d’y
remédier tel un partage plus intense des meilleures pratiques disponibles entre
les Etats membres, une interprétation plus harmonisée des dispositions
législatives.
En ce domaine, la Commission propose notamment de durcir les règles
applicables à certains produits chimiques et de renforcer les contrôles des
préparations pharmaceutiques contenant des substances utilisées dans la
production de drogue19.
3) Le volet externe de la lutte contre le trafic de drogue
En préambule, il faut souligner que l’action de l’UE en matière de lutte contre le
trafic de drogue s’inscrit dans le cadre international fixé notamment par les
Nations unies, constitué notamment par : la Convention unique sur les
                                                                                                                       
17
 Règlement (CE) n° 111/2005 du Conseil du 22 décembre 2004, JOCE N°L 22 du 26 janvier 2005, p. 1.
Règlement  (CE)  n°  273/2004  du  Parlement  européen  et  du  Conseil  du  11  février  2004,  JOCE  N°L  47  du  
18  février  2004,  p.1.  
Règlement  (CE)  N°  1277/2005,  JOCE  N°L  202  du  3  août  2005,  p.  7.  
18
  Rapport   de   la   Commission   au   Conseil   et   au   Parlement   européen   au   titre   de   l’article   16   du  
règlement   (CE)   n°   273/2004   du   Parlement   européen   et   du   Conseil   du   11   février   2004   relatif   aux  
précurseurs   de   drogues   et   de   l’article   32   du   règlement   (CE)   n°   111/2005   fixant   des   règles   pour   la  
surveillance   du   commerce   des   précurseurs   des   drogues   entre   la   Communauté   et   les   pays   tiers,   7  
janvier  2010,  COM  (2009)  709  final,  13  pages.  
19
 COM  (2011)689  final,  précité,  p.  6.  

 

12  

stupéfiants de 1961, modifiée par le protocole de 1972, la Convention sur les
substances psychotropes de 1971 et la Convention contre le trafic illicite de
stupéfiants et de substances psychotropes de 1988.
Dès lors,
bien avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’Union
européenne, afin de s’inscrire dans ce cadre international, menait déjà des
actions externes par le biais tout spécifiquement de différents programmes de
développement ou d’actions plus ciblées telles le Mécanisme de Coordination et
de Coopération sur les drogues entre l'UE (MCC).
Le traité de Lisbonne doit permettre à l’Union de renforcer la coopération avec
les pays tiers pour deux raisons essentielles :
-­‐

La distinction entre l’action externe de l’Union et celle de la Communauté,
parfois source d’incompréhension pour les pays tiers, n’a plus lieu d’être,
la Communauté ayant disparu. La clarification résultant de cette
disparition ne peut qu’être bénéfique pour l’action de l’Union sur la scène
internationale

-­‐

La question de la coopération internationale exige une approche globale qui lie à
la fois la lutte contre le trafic de drogue, l’aide au développement, à la promotion
de l’état de droit. Encore une fois le nouveau cadre institutionnel du traité de
Lisbonne doit favoriser cette approche globale : « L’entrée en vigueur du traité de
Lisbonne et la suppression de la structure en piliers dans l'élaboration de ses
politiques donnent à l’Union européenne l’occasion d’intégrer tous les domaines
d’action touchant au problème de la drogue »20.

La nouvelle approche de l’Union européenne en matière de lutte contre le trafic
de drogue s’est ainsi déjà concrétisée avec le programme COPOLAD, programme
de coopération entre l’Amérique Latine et L’Union européenne. Ce programme
vise tout particulièrement à développer le dialogue entre l’Amérique latine et
l’Union, à consolider le Mécanisme de Coordination et de Coopération sur les
drogues entre l’Union, l’Amérique Latine et les Caraïbes. Ce programme a été
approuvé par la Commission le 18 décembre 2009. Ce programme de 6 millions
d’Euros est entièrement financé par l’Union. Il est d’une durée de 42 mois à
compter de décembre 2010.
Approche plus démocratique, plus globale, le traité de Lisbonne réunit tous les
ingrédients favorables à une action plus efficace de l’Union européenne en
matière de lutte contre la drogue et son trafic. Depuis son adoption, l’Union
européenne, par la voix du Conseil européen a adopté un programme pour les
années 2010-2014, le programme de Stockholm qui érige en priorité la lutte
contre le trafic illicite de drogue21. Il faut espérer que ce programme, véritable
feuille de route pour l’ELSJ, se traduira rapidement par des actions concrètes,
tant la lutte contre la drogue est un travail de longue haleine. Rendez-vous dans
dix ans ?

                                                                                                                       
20
 COM  (2011)  689  final  précité.  
21
 Le  programme  de  Stockholm  –  Une  Europe  ouverte  et  sûre  qui  sert  et  protège  les  citoyens,  JOCE  
N°C  115  du  4  mai  2010,  p.  1.  

 

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