20170125 rapport etat actionnaire (1) .pdf



Nom original: 20170125-rapport-etat-actionnaire (1).pdf
Titre: RPT L’État actionnaire
Auteur: Cour des comptes

Ce document au format PDF 1.5 a été généré par Microsoft® Word 2016, et a été envoyé sur fichier-pdf.fr le 21/06/2017 à 15:13, depuis l'adresse IP 86.65.x.x. La présente page de téléchargement du fichier a été vue 632 fois.
Taille du document: 5 Mo (271 pages).
Confidentialité: fichier public


Aperçu du document


L’ÉTAT
ACTIONNAIRE

Rapport public thématique

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Sommaire
Délibéré .......................................................................................................... 9
Introduction ..................................................................................................13
Chapitre I Un ensemble vaste et hétérogène, des défis majeurs .............19
I - Un niveau élevé de participations publiques .............................................20
A - Près de 1 800 participations directes, pour une valeur de 100 Md€ ................ 20
B - Une présence forte dans l’économie ............................................................... 22
C - Un large éventail de secteurs .......................................................................... 24

II - Un portefeuille hétérogène .......................................................................27
A - Une sédimentation historique sans cohérence d’ensemble ............................. 27
B - Une grande diversité ....................................................................................... 30

III - Un portefeuille aujourd’hui peu mobile ..................................................31
A - Un poids stable depuis dix ans........................................................................ 31
B - Des mouvements limités ................................................................................. 33

IV - Des entreprises confrontées à des défis majeurs .....................................34
A - L’ouverture à la concurrence et la transition énergétique ............................... 35
B - La transformation numérique.......................................................................... 37
C - Le développement international ...................................................................... 38

Chapitre II Une situation financière préoccupante..................................41
I - Des performances financières contrastées, mais globalement
dégradées .......................................................................................................41
A - Les entreprises relevant de l’APE : une nette détérioration ............................ 42
B - Les participations de la CDC et Bpifrance : des performances inégales ......... 46
C - Dans l’ensemble : une moindre rentabilité...................................................... 47

II - Des contributions au budget de l’État en baisse et des besoins
croissants ........................................................................................................48
A - Un bilan déséquilibré pour les finances publiques.......................................... 49
B - Des besoins de financement en forte augmentation ........................................ 52
C - Des singularités dans les relations de l’État avec la CDC et Bpifrance .......... 54

Chapitre III Les contradictions de l’État actionnaire .............................57
I - Un État multicéphale .................................................................................59
A - Des rôles multiples ......................................................................................... 59
B - De bonnes pratiques internationales ............................................................... 61

II - Des conflits d’objectifs et d’intérêts permanents .....................................62

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

4

COUR DES COMPTES

III - De fortes contraintes juridiques ..............................................................66
A - Une première simplification en 2014.............................................................. 66
B - Le chevauchement de deux régimes juridiques............................................... 67
C - Le respect du régime européen des aides d’État ............................................. 69

IV - Un cadre budgétaire inadapté .................................................................70
A - Les limites du compte d’affectation spéciale des participations
financières de l’État .............................................................................................. 70
B - Les inconvénients de la séparation entre opérations en capital et
dividendes ............................................................................................................. 72

Chapitre IV Des progrès de gouvernance notables, des carences
persistantes ...................................................................................................75
I - Des motifs de détention partiellement clarifiés .........................................77
A - L’APE : des lignes directrices désormais affichées ........................................ 77
B - La Caisse des dépôts : une doctrine d’actionnaire incomplète ........................ 79
C - Bpifrance : une doctrine articulée avec celles des autres actionnaires ............ 81

II - Des améliorations réelles mais insuffisantes de la gouvernance ..............83
A - Une professionnalisation de la fonction d’actionnaire .................................... 83
B - Une panoplie élargie d’outils et de procédures ............................................... 85
C - Des défauts de surveillance lourds de conséquences ...................................... 89
D - Un manque de rigueur dans la prise de décision publique .............................. 91

III - Une logique de tutelle toujours vivace....................................................93
A - La confusion entre actionnariat et tutelle ........................................................ 93
B - Des conseils d’administration au rôle restreint ............................................... 95
C - Des statuts juridiques encore inadaptés .......................................................... 97
D - Une propension irrépressible à intervenir dans la gestion............................... 99

IV - Une efficacité incertaine .......................................................................100
A - Des interventions insuffisamment motivées ................................................. 100
B - Des recouvrements entre actionnaires publics .............................................. 101
C - Un actionnaire à l’influence inégale ............................................................. 103
D - Des effets peu probants ................................................................................ 105

Chapitre V Les voies de progrès ..............................................................109
I - Fixer des objectifs stratégiques clairs ......................................................109
A - Préciser les doctrines d’intervention ............................................................. 109
B - Redistribuer les participations entre l’APE et Bpifrance .............................. 112
C - Effectuer régulièrement des revues de portefeuille ....................................... 113
D - Coordonner les stratégies actionnariales....................................................... 114

II - Encadrer davantage l’exercice de la fonction actionnariale ...................115
A - Garantir l’autonomie de gestion des entreprises ........................................... 115
B - Renforcer la gouvernance des actionnaires publics ...................................... 118
C - Faire de l’APE une agence autonome ........................................................... 120

III - Limiter les interventions en capital au strict nécessaire ........................123
A - Utiliser davantage les alternatives aux participations ................................... 124
B - Redimensionner le portefeuille ..................................................................... 126

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

SOMMAIRE

5

Conclusion générale ...................................................................................131
Recommandations ......................................................................................135
Glossaire .....................................................................................................137
Annexes .......................................................................................................139
Réponses des administrations et des organismes concernés ...................233

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Les rapports publics de la Cour des comptes
- Élaboration et publication La Cour des comptes publie, chaque année, un rapport public annuel
et des rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont
organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales et territoriales des
comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que
l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la
collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes
les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La publication d’un rapport public est nécessairement précédée par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

8
COUR DES COMPTES

Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapports publics.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
Premier président, du Procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la
présidence du Premier président et en présence du Procureur général, les
présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers
maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.

*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et
territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par La Documentation Française.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en
formation ordinaire, a adopté le présent rapport intitulé L’État
actionnaire.
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations et aux organismes concernés et des réponses
adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent
la seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil,
Piolé, Mme Moati, présidents de chambre, M. Bertrand,
Mme Froment-Meurice, présidents de chambre maintenus en activité,
M. Racine, Mme Pappalardo, M. Andréani, Mme Morell, M. Perrot,
Mme Françoise Saliou, MM. Barbé, Courtois, Maistre, Martin,
Mme Trupin, MM. de Gaulle, Le Mer, Rosenau, Rabaté, Albertini,
Mme Pittet, M. Rolland, Mme Faugère, M. Lallement, Mme Girardin,
MM. Levionnois, de Puylaroque, Mme Thibault, MM. Duboscq,
Oseredczuk, conseillers maîtres, MM. Galliard de Lavernée,
Blanchard-Dignac, Mme Revel, M. Margueron, conseillers maîtres en
service extraordinaire.

Ont été entendus :

en sa présentation, M. Bertrand, président de la formation
interchambres chargée des travaux sur lesquels le rapport est fondé et
de la préparation du projet de rapport ;

en son rapport, M. Paul, rapporteur général, rapporteur du
projet devant la chambre du conseil, assisté de MM. Schwartz,
conseiller maître, Bérard, rapporteur extérieur, rapporteurs devant la
formation interchambres chargée de le préparer, et de M. Cazala,
conseiller maître, contre-rapporteur devant cette même chambre ;

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

COUR DES COMPTES

10


en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré,
M. Johanet, Procureur général, accompagné de M. Kruger,
premier avocat général.
M. Filippini, secrétaire général, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 17 janvier 2017.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

DÉLIBÉRÉ

11

Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé,
puis délibéré les 8 et 9 novembre 2016, par une formation interchambres
présidée par M. Bertrand, président de chambre maintenu, et composée de
Mmes Pappalardo, Morell, MM. Charpy, de Gaulle, Mme Saliou,
MM. Migus et Glimet, conseillers maîtres, ainsi que, en tant que
rapporteurs, M. Schwartz, rapporteur général, M. Petel, conseiller maître,
M. Bichot, Mme Legrand, MM. Péhau, Jourdan, Mme Lecourtier-Gégout,
conseillers référendaires, M. Bérard, Mme Eloy, M. Lefoulon,
Mme Mourlon, rapporteurs extérieurs, MM. Akouté, Bounit, Guitard et
Papin, experts, et, en tant que contre-rapporteur, M. Cazala, conseillermaître.
Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le
29 novembre 2016, par le comité du rapport public et des programmes de
la Cour des comptes, composé de M. Migaud, Premier président,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur
général du comité, Duchadeuil, Piolé, Mme Moati, présidents de
chambre, et M. Johanet, Procureur général, entendu en ses avis.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Introduction
Le présent rapport expose les conclusions de l’enquête conduite
par la Cour pour apprécier l’aptitude de l’État à être un bon actionnaire,
autrement dit à utiliser au mieux cet outil de politique publique qu’est
l’actionnariat public.
L’État actionnaire est entendu ici au sens large :
l’État stricto sensu, incarné par l’Agence des participations de l’État
(APE), mais aussi la Caisse des dépôts et consignations (CDC),
établissement public à statut sui generis, et Bpifrance, société anonyme
détenue à parité par l’État et la Caisse des dépôts1. L’État en tant qu’il est
chargé d’autres missions d’intérêt général sera, dans la suite du rapport,
désigné par les expressions « pouvoirs publics », « puissance publique »
ou simplement « État ».
Si, particulièrement en France, la question de la propriété publique
des moyens de production continue à nourrir des débats de doctrine,
l’approche de la Cour a été, au contraire, résolument pragmatique.
Pour autant, il n’a pas été fait abstraction des analyses économiques sur
la pertinence de l’intervention de l’État en tant qu’actionnaire.
Certaines spécificités françaises doivent aussi être rappelées, comme la
marque, toujours profonde, de l’héritage colbertiste dans la culture
administrative et politique, ou celle, non moins présente, qui tend
traditionnellement à associer entreprise publique et service public.
Comme pour un actionnaire privé, une participation est, pour
l’État, la contrepartie d’un apport de fonds propres ; elle a vocation à
procurer des revenus sous la forme de dividendes ou de plus-values ;
elle permet d’exercer un contrôle, ou à tout le moins une influence, sur
la marche de l’entreprise ; elle comporte une prise de risque, notamment
celui d’avoir à contribuer financièrement bien au-delà de l’investissement
consenti.
1

Plus subsidiairement, la Cour a inclus dans son enquête quatre actionnaires
sectoriels : le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA),
le Centre national d’études spatiales (CNES), le Bureau de recherches géologiques et
minières (BRGM), IFP Énergies nouvelles (ancien Institut français du pétrole).

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

COUR DES COMPTES

14

L’État n’est cependant pas un actionnaire comme un autre. Les
motifs de son intervention dépassent ces seules dimensions patrimoniales.
Aux préoccupations habituelles d’un actionnaire s’ajoutent des enjeux de
politique publique, à des degrés différents selon le choix que font, ou ne
font pas, les pouvoirs publics d’utiliser l’intervention en fonds propres
pour mettre en œuvre des politiques aux finalités très diverses, les unes
d’ordre économique (traitement de situations de monopole naturel,
défaillances de marché, politiques industrielles), d’autres sociales ou
encore touchant à la souveraineté nationale.
Le périmètre de l’enquête
L’enquête englobe l’ensemble des participations au capital
d’entreprises produisant des biens ou des services marchands, que ces
participations soient détenues directement ou indirectement, sous la forme
de sociétés ou d’établissements publics, et qu’il s’agisse de participations
exclusives, majoritaires ou minoritaires. Dans le cas des sociétés, les
participations retenues sont les titres de propriété détenus afin d’exercer
une influence sur une entreprise ou d’en exercer le contrôle, et non les
titres de placement financier. Le critère utilisé a été l’existence d’un taux
de détention supérieur ou égal à 10 % du capital ou des droits de vote2,
et/ou la présence d’un représentant dans les instances de gouvernance
(conseil d’administration ou de surveillance). Pour l’inventaire des
participations, ce critère a été élargi pour tenir compte des spécificités de
la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de Bpifrance, qui
détiennent un nombre important de participations minoritaires, au niveau
local pour la CDC et dans les petites et moyennes entreprises (PME) et les
entreprises de taille intermédiaire (ETI) pour Bpifrance. N’entrent pas
dans le périmètre de l’enquête les participations détenues par des
collectivités territoriales ou les organismes qui en relèvent, ni celles
détenues dans des institutions financières exerçant des missions
régaliennes (comme la Banque de France).

La multiplicité des objectifs poursuivis, souvent contradictoires,
caractérise l’État actionnaire. Il en résulte des difficultés récurrentes que
la Cour a, de nouveau, constatées. Elles conduisent à s’interroger sur
l’efficacité de l’actionnariat public. Dans une économie de marché,
l’intervention de l’État comme producteur de biens et de services
marchands reste en effet discutée. La conciliation entre la logique de
l’intervention de l’État actionnaire et celle de la concurrence est par
essence délicate. Les problèmes soulevés par l’application du régime des
aides d’État dans le cadre européen en est une illustration.

2

Définition des participations donnée par l’article L. 233-1 du code de commerce.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

INTRODUCTION

15

Le rappel du diagnostic et des préconisations formulés, il y a un
demi-siècle, dans le rapport remis par Simon Nora au Premier ministre3
montre combien, dans un pays où la propension de l’État à intervenir dans
l’économie a toujours été forte, les problèmes posés perdurent,
et combien les remèdes proposés, bien que souvent réitérés depuis,
tardent à être appliqués. Estimant que « le secteur public offre l’image
d’un paysage aux frontières imprécises et à la physionomie chaotique »,
ce rapport recommandait de donner aux entreprises publiques une large
autonomie de gestion et de mieux distinguer les missions d’actionnaire de
la tutelle, en raison de la « confusion actuelle », qui entraine « la dilution
des responsabilités et atténue le souci de bonne gestion ».
En 2003, le groupe de travail présidé par René Barbier de La
Serre4 déplorait, en des termes très proches, la confusion des rôles remplis
par l’État à l’égard des entreprises publiques, l’identification insuffisante
de la fonction d’actionnaire, le manque d’orientations claires données aux
dirigeants, le mauvais fonctionnement des conseils d’administration et
une présence excessive de l’État dans la gestion des entreprises.
Il préconisait la création d’une entité placée sous l’autorité du ministre de
l’économie et des finances pour distinguer la mission d’actionnaire des
autres fonctions de l’État, la transformation des entreprises du secteur
concurrentiel en sociétés anonymes et le renforcement de la gouvernance.
L’Agence des participations de l’État (APE) a été créée en 2004 pour
remédier à ces dysfonctionnements.
La Cour des comptes a dressé en 2008 un premier bilan de cette
réforme5, puis a consacré en 2013 un rapport aux faiblesses de l’État
actionnaire d’entreprises industrielles de défense6. La présente enquête
s’inscrit dans la suite de ces travaux et porte sur les exercices 2010 à
2015, avec une actualisation pour 2016.

3

Groupe de travail du comité interministériel des entreprises publiques présidé par
Simon NORA, Rapport sur les entreprises publiques, avril 1967.
4 BARBIER DE LA SERRE René, DAVID Jacques-Henri, JOLY Alain,
ROUVILLOIS Philippe, L’État actionnaire et le gouvernement des entreprises
publiques, ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, 2003, 31 p.
5 Cour des comptes, Rapport public annuel 2008. Tome 1. L’État actionnaire : apport
et limites de l’Agence des participations de l’État, p. 3-62. La Documentation
française, février 2008, disponible sur www.ccomptes.fr
6 Cour des comptes, Rapport public thématique : Les faiblesses de l'État actionnaire
d'entreprises industrielles de défense. La Documentation française, avril 2013, 170 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

COUR DES COMPTES

16

Le choix de conduire cette enquête en 2016 s’explique tout d’abord
par des évolutions significatives, qui dessinent un paysage renouvelé de
l’actionnariat public : les créations du Fonds stratégique d’investissement
(FSI) en 2008 puis de Bpifrance en 2012, la révision du cadre
intervention de l’APE en 2014, les inflexions dans les participations et
le positionnement de la Caisse des dépôts et consignations.
Les politiques publiques tournées vers les entreprises ont par
ailleurs connu de sensibles mutations : la crise de 2008 et ses suites, ainsi
que la prise de conscience de la désindustrialisation et de la perte de
compétitivité de l’économie française, ont remis à l’honneur certaines
interventions de l’État, notamment dans le champ des politiques
industrielles. Les entreprises à participation publique sont elles-mêmes
confrontées à un changement accéléré de leur environnement
(mondialisation, concurrence, transition énergétique, transformation
numérique) et à une remise en cause de leur modèle économique.
Plusieurs grandes entreprises publiques (Areva, EDF, SNCF) connaissent
des difficultés importantes. Enfin, malgré la professionnalisation des
actionnaires publics, de graves dysfonctionnements subsistent en matière
de gouvernance, auxquels l’État n’est pas étranger.
À la lumière de ce contexte, et à partir d’une approche sectorielle7,
la Cour a cherché à apprécier concrètement l’aptitude de l’État à utiliser
le levier de l’intervention en fonds propres, notamment au regard des
autres instruments dont disposent les pouvoirs publics (réglementation,
incitations, régulation), et à identifier les conditions requises pour en tirer
le meilleur parti. Les comparaisons internationales se sont appuyées sur
les travaux de l’Organisation de coopération et de développement
économique (OCDE) et les informations réunies sur les homologues
étrangers de l’APE.


7

Cf. Annexe n° 1

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

INTRODUCTION

17

Le diagnostic de la Cour fait l’objet de quatre chapitres, le
cinquième étant consacré à ses préconisations :
- le portefeuille d’entreprises à participation publique constitue un
ensemble vaste et hétérogène, résultant d’une sédimentation
historique, sans cohérence globale, tandis que les entreprises
concernées sont soumises à des défis majeurs (chapitre I) ;
- la dégradation de la situation financière des entreprises à
participation publique est aussi préoccupante que le déséquilibre
croissant des finances publiques induit par la mission d’État
actionnaire (chapitre II) ;
- l’État actionnaire est soumis à des contradictions intrinsèques, en
raison des conflits d’objectifs et d’intérêts permanents résultant de la
multiplicité des rôles qu’il exerce (chapitre III) ;
- bien que de notables progrès de gouvernance aient été enregistrés,
l’exercice de la fonction d’actionnaire public continue de souffrir de
carences persistantes (chapitre IV) ;
- les voies de progrès identifiées invitent à fixer des objectifs
stratégiques clairs, à encadrer davantage l’exercice de la fonction
actionnariale et à limiter les interventions en capital au strict
nécessaire, notamment en redimensionnant le portefeuille de
participations publiques (chapitre V).

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Chapitre I
Un ensemble vaste et hétérogène,
des défis majeurs

Il n’existe pas de recensement exhaustif des participations dans les
entreprises détenues par l’État actionnaire, entendu au sens large, ni non
plus de valorisation globale de son portefeuille. Outre l’État stricto sensu,
incarné par l’APE, plusieurs actionnaires juridiquement distincts sont en
effet concernés. Si le portefeuille de chacun est précisément connu, une
approche consolidée est compliquée par les différences dans les méthodes
comptables utilisées et par certaines spécificités, notamment le statut
particulier de la Caisse des dépôts et consignations8.
La Cour s’est attachée à combler au mieux cette lacune,
en abordant les trois actionnaires principaux que sont l’APE, la Caisse
des dépôts et consignations et Bpifrance, et en y ajoutant les quatre
actionnaires sectoriels les plus significatifs, aux portefeuilles néanmoins
nettement plus restreints - le Commissariat à l’énergie atomique et aux
énergies alternatives (CEA), le Centre national d’études spatiales
(CNES), le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)
et IFP Énergies nouvelles (IFPEN). Le tableau d’ensemble qui en ressort
est d’autant plus instructif qu’il est mis en perspective
par des comparaisons avec les autres pays de l’Organisation de
coopération et de développement économique (OCDE).
Dans les comptes de l’État, la Caisse des dépôts et consignations est considérée
comme une entité « non contrôlée ». Elle y figure à l’actif en tant que participation
financière comptabilisée pour la valeur comptable de ses fonds propres.
8

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

20

COUR DES COMPTES

Ainsi constate-t-on que le poids de l’actionnariat public est,
en France, particulièrement élevé, avec un large éventail sectoriel (I).
Résultat d’une sédimentation historique, le portefeuille des entreprises à
participation publique y est hétérogène (II) et reste globalement
peu mobile (III). Par ailleurs, les entreprises à participation publique sont
confrontées à des défis majeurs (IV).

I - Un niveau élevé de participations publiques
L’importance des participations publiques dans l’économie peut
être évaluée par différents indicateurs : le nombre d’entreprises
concernées, leur valorisation, leur poids dans le produit intérieur brut
(PIB) ou leur part dans l’emploi national. Plus facilement mesurable, la
part dans l’emploi est privilégiée dans les comparaisons internationales.

A - Près de 1 800 participations directes,
pour une valeur de 100 Md€
À la fin de 2015, le portefeuille des participations publiques dans
les entreprises comprend près de 1 800 entreprises détenues directement
(participations dites de premier rang) : 91 portées par l’APE, 922 par la
Caisse des dépôts et consignations et 707 par Bpifrance, le reliquat étant
détenu par des actionnaires sectoriels (cf. Tableau n° 1).
Ces effectifs seraient considérablement plus élevés si on y ajoutait
les entreprises détenues indirectement (participations de rang supérieur
à un). D’après l’Institut national de la statistique et des études
économiques (INSEE), qui ne comptabilise que les sociétés détenues
majoritairement par l'État, et pas celles que détiennent la Caisse des
dépôts et Bpifrance, l’État contrôle, par ses participations directes et leurs
filiales, plus de 1 600 sociétés au total.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

21

UN ENSEMBLE VASTE ET HÉTÉROGÈNE, DES DÉFIS MAJEURS

La valeur nette comptable correspondante, au 31 décembre 2015,
de l’ensemble des participations de ces actionnaires publics s’élève
à 98,9 Md€9. Cette donnée comptable ne représente toutefois ni une
valeur de marché, ni une valeur intrinsèque (ou valeur économique),
qui n’est pas mesurée.
Au sein de ce portefeuille, 62 participations sont cotées en bourse,
pour une valorisation totale de 83,8 Md€ à la fin de 201510, et 77,4 Md€ à
la fin de 2016.
Tableau n° 1 : le portefeuille des participations publiques
dans les entreprises au 31 décembre 2015
Actionnaires
APE
APE (hors Bpifrance)
Caisse des dépôts
CDC (hors Bpifrance)
Bpifrance
BRGM, CEA, CNES et
IFPEN
Total

Nombre
de participations
91
90
922
921
707

Valeur nette
comptable
80 190 M€
69 612 M€
22 058 M€
11 567 M€
15 982 M€

%

70,4
11,7
16,1

32

1 764 M€

1,8

1 750

98 925 M€

100

Source : Cour des comptes
Notes : (i) les totaux sont effectués après élimination des données relatives à Bpifrance, ellemême détenue à parité par l’État et la CDC ; (ii) A l’exception des fonds d’investissement, ne
sont retenues ici que les participations de premier rang.

L’APE est le principal actionnaire public. Son portefeuille de
participations représente, avec 80,2 Md€, environ 80 % du total (et 70,4 %
si Bpifrance est pris en compte comme un porteur de participations de
premier rang et non comme une coparticipation de l’APE et de la CDC).
Quoique très dispersé au regard du nombre et de l’éventail des entreprises
concernées, le portefeuille des participations publiques est concentré en
termes de valeur puisque les dix principales en représentent 80 %.
Évalué selon une autre méthode, la valeur d’équivalence (ou valeur comptable des
capitaux propres des participations détenues), le montant du portefeuille ressortirait à
105 Md€ à fin 2015. On peut donc retenir un ordre de grandeur d’une centaine de
milliards d’euros. Cf. Annexes n° 3 et 4 pour les précisions de méthode.
10 La valeur comptable des participations non cotées est de 34,9 Md€ au 31 décembre 2015
mais la différence d’approche rend peu fiable l’addition de ces deux données. À la date de
publication de ce rapport, la valeur comptable 2016 n’était pas disponible.
9

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

22

COUR DES COMPTES

Ce portefeuille demeure mal connu, n’étant pas recensé et évalué
globalement sur la base de méthodes homogènes par les différents
actionnaires. Ainsi l’APE ne publie-t-elle pas la valeur individuelle de ses
participations non cotées, mais communique chaque semaine la valeur
instantanée de son portefeuille coté. Cette indication focalise l’attention
sur un cours journalier soumis aux aléas des marchés boursiers et qui ne
justifie donc pas une publication aussi fréquente.

B - Une présence forte dans l’économie
Depuis trente ans, l’économie mondiale a connu une tendance à la
contraction du secteur public marchand, avec plusieurs vagues de
privatisation. La première a concerné à la fois les pays développés et les
pays en développement dès la fin des années 70 et le début des années 80.
En dépit de l’importance des nationalisations de 1982, la France n’est pas
restée à l’écart de ce mouvement (privatisations de 1986-1988).
Interrompues par l’éclatement de la bulle internet en 2000, les politiques
de privatisation ont repris après quelques années. Freinées par les effets
de la crise financière de 2008, elles ont ensuite de nouveau été relancées,
principalement dans les grandes économies émergentes (notamment
la Chine), et dépassent 200 Md$ par an depuis 201411.
Ces différentes phases de privatisation ont entraîné une réduction
de la taille et du poids relatif du secteur public. Au plan mondial,
les entreprises publiques, qui assuraient 10 % du PIB en 1979,
en représentaient environ 6 % au début des années 200012. Dans les pays
développés, selon la Banque Mondiale, la part des entreprises publiques
dans le PIB a baissé de 8,5 % en 1982 à 6,5 % en 1988, et aurait continué
à décroître depuis, se situant aujourd’hui en deçà de 5 %.
Les entreprises publiques « continuent de jouer un rôle important,
dans toutes les régions du monde 13». Parmi les 2 000 premières
entreprises mondiales, 326 (soit 16 %) ont l’État comme actionnaire à
plus de 10 % de leur capital. La part des entreprises publiques dans les
500 plus grandes entreprises mondiales aurait ainsi triplé depuis 2000.

11

Fondazione Eni Enrico Mattei, KPMG, The Privatization Barometer Report
2014/2015, novembre 2015.
12 MEGGINSON William, NETTER Jeffrey, From State to Market: A Survey of Empirical
Studies on Privatization, Journal of Economic Litterature, Vol. XXXXIX, June 2001.
13 The World Bank, Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2014.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UN ENSEMBLE VASTE ET HÉTÉROGÈNE, DES DÉFIS MAJEURS

23

Cette augmentation s’explique principalement par la croissance de grands
pays émergents dans lesquels les États détiennent toujours de larges
segments de l’économie et par l’internationalisation des grandes
entreprises publiques14.
Si la plupart des pays conservent des participations publiques dans
les entreprises, leur poids dans l’économie varie fortement.
En valeur absolue, avec près de 800 000 employés dans les entreprises
publiques (c’est-à-dire détenues à plus de 50 % par l’État), la France se
situe en tête des pays de l’OCDE. En termes de poids global dans
l’emploi, les entreprises détenues majoritairement par l’État représentent
3,3 % des effectifs employés en France, contre 2,5 % en moyenne dans
les pays de l’OCDE15.
Graphique n° 1 : effectifs des entreprises publiques (à détention
majoritaire par l’État) dans quinze pays de l’OCDE, à fin 2012

Source :Cour des comptes d’après données OCDE, APE

14

Fortune Global 500, liste de 500 entreprises mondiales selon le chiffre d'affaires,
OECD, SOEs in International Markets – Incidence, Concerns and Regulation, 2013.
15 OECD, The Size and Sectoral Distribution of SOEs in OECD and Partner
Countries, 2014.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

24

COUR DES COMPTES

En englobant l’ensemble des participations majoritaires
et minoritaires détenues par les actionnaires publics, cette part s’accroit
sensiblement.
La France fait partie, avec la Norvège, la Slovénie et la Finlande,
des quatre pays de l’OCDE dans lesquels les entreprises à participation
publique emploient plus de 8 % des salariés. Le nombre de salariés
concernés s’élève à 2,4 millions, soit 10 % de l’emploi salarié total : en
France, une personne sur dix est employée par une entreprise
à participation publique et une sur six si l’on se réfère au seul emploi
salarié hors fonction publique.
La France est ainsi l’un des pays développés dans lesquels la part
des entreprises à participation publique est la plus importante.
Tableau n° 2 : les effectifs des entreprises à participation publique
Actionnaires publics
APE
CDC
Bpifrance
BRGM, CEA, CNES et IFPEN
Total

Effectifs des entreprises
à participation publique (2015)
1 742 354
224 006
299 541
86 286
2 352 187

Source : Cour des comptes
Note : les effectifs des entreprises codétenues ont été affectés à l’actionnaire
disposant de la plus grande part du capital. Les effectifs de La Poste (plus de
250 000 ETP) sont ainsi été attribués à l'APE, et non à la CDC. Emploi salarié
total en France à fin 2014 : 23,8 millions (source INSEE).

C - Un large éventail de secteurs
Dans les pays de l’OCDE, les entreprises publiques
ou partiellement publiques sont présentes dans de nombreux secteurs de
l’économie, mais avec une forte concentration dans des segments jugés
stratégiques et au sein desquels elles assurent parfois une part
significative de la production nationale. On les trouve principalement
dans (données pour l’ensemble de l’OCDE) :
- les industries dites de réseau (transports, électricité, pétrole et gaz,
télécommunications, services postaux), qui représentent 50 % de la
valorisation du secteur public et plus de 60 % de ses effectifs ;

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UN ENSEMBLE VASTE ET HÉTÉROGÈNE, DES DÉFIS MAJEURS

25

- le secteur financier : banques, assurances, fonds de pension et entités
financières spécialisées (24 % de la valeur des entreprises publiques
et 6 % des effectifs) ;
- d’autres secteurs de l’industrie et des services, mais avec une faible
présence dans l’industrie manufacturière (moins de 5 % de la
valorisation et des effectifs en moyenne).
En France, les participations publiques sont, comme dans les autres
pays, très présentes dans les industries de réseau, mais aussi dans
l’industrie manufacturière (plus du quart de la valeur totale), ce qui est
moins fréquent. Le portefeuille public y couvre un large éventail
de secteurs économiques : transports, services, finance, audiovisuel,
énergie, industrie manufacturière. Si l’énergie et les transports, domaines
traditionnels d’intervention, occupent une grande place, les participations
publiques comprennent aussi des banques, des compagnies d’assurance,
des sociétés intervenant dans le logement, l’immobilier et la construction,
et de nombreux secteurs industriels (automobile, défense et aéronautique,
parapétrolier, technologies de pointe, santé, etc.).
Graphique n° 2 : répartition sectorielle des entreprises
à participation publique en France en 2015

Source : Cour des comptes

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

26

COUR DES COMPTES

Schéma n° 1 : les principales participations publiques
dans les entreprises

Source : Cour des comptes
Notes : (i) En cas de co-détention par des actionnaires publics, la participation est affectée à l’actionnaire détenant la
part la plus élevée. (ii) Les actionnaires sectoriels (CNES, CEA, BRGM, IFPEN) et les établissements publics hors de
son champ d’intervention (comme l’INA) sont présentés ici, par simplification, avec l’APE. Ainsi la participation
publique dans Arianespace était-elle portée par le CNES, mais l’APE a apporté son expertise pour instruire
l’opération de cession des titres Arianespace à Airbus Safran Launchers.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UN ENSEMBLE VASTE ET HÉTÉROGÈNE, DES DÉFIS MAJEURS

27

II - Un portefeuille hétérogène
A - Une sédimentation historique
sans cohérence d’ensemble
Le portefeuille de participations publiques doit plus à l’histoire
qu’à une quelconque logique de constitution. Ainsi, celui détenu par
l’APE, le plus important, résulte des vagues de nationalisation qui ont
marqué l’histoire du XXème siècle, lors du Front populaire (1936), dans
l’immédiat après-guerre (1946) et au début des années 80 (lois de
nationalisation de 1982). Il rassemble des participations dans les anciens
grands monopoles, des participations minoritaires dans le secteur
industriel, des structures de défaisance, anciennes et récentes, ou des
sociétés de financement. Il comprend aussi des entreprises présentes dans
les médias, les jeux d’argent et de hasard (Casino d’Aix-les-Bains, la
Française des jeux) et les services (Marché de Rungis).
Nationalisations et privatisations en France :
le poids de l’histoire, la force des symboles16
L’intervention de l’État dans les entreprises est ancrée de longue
date dans l’histoire de France, avant même le colbertisme. Au cours
du XXème siècle, un grand nombre d’entreprises industrielles ou
financières sont passées, par vagues successives, du secteur privé au
secteur public, et inversement. Les trois grands mouvements
de nationalisation - en 1936, à la Libération et en 1982 - s’inscrivent dans
cette tradition d’une forte emprise de l’État sur l’économie,
les nationalisations de 1982 ayant porté le secteur public à son point
culminant. À partir de 1986, dans un contexte de libéralisation de
l’économie mondiale, les programmes de privatisation ont fortement réduit
son influence, en quatre périodes : 1986-1988 (15 Md€ de recettes), 19931995 (22 Md€), 1997-2002 (31 Md€) et 2002-2007 (38 Md€). Le rythme
de cession s’est ralenti depuis lors : 8 Md€ entre 2007 et 2012 et 8 Md€
depuis 2012.

16

Sources : Nationalisations et privatisations depuis 50 ans, Insee Première n° 440,
avril 1996 ; Commission des participations et des transferts : La Commission des
participations et des transferts et les privatisations en France, mars 2016.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

28

COUR DES COMPTES

Le regard porté sur le secteur public est, en France, intimement lié à
l’histoire politique et sociale. Le sujet revêt une forte dimension culturelle
et symbolique. L’intervention de l’État par la détention d’entreprises est
vue traditionnellement comme un canal légitime d’influence sur les
entreprises. Davantage que dans d’autres pays, ces représentations
collectives influencent les comportements des acteurs politiques,
administratifs et syndicaux ; elles marquent aussi les analyses faites de cet
outil de politique publique. Alors que l’environnement s’est profondément
transformé, cet arrière-plan sociologique explique aussi, au moins pour
une part, les sensibilités particulières et souvent les difficultés des
réformes à conduire.

La marque de l’histoire dans le portefeuille de la Caisse des
dépôts et consignations n’est pas de même nature. Elle est avant tout liée
à la spécificité de cet établissement public sui generis, créé en 1816 et
doté d’un statut le plaçant « de la manière la plus spéciale, sous la
surveillance et la garantie de l'autorité législative17 ». Ses participations,
qui s’élèvent à 22 Md€ à la fin de 2015, relèvent de trois grands
ensembles :
- les filiales « opérateurs » sont des héritages. CNP Assurances a été
créée en 1959, à partir de trois caisses de retraite et d’assurances
existant depuis le XIXème siècle. Icade est l’héritière de la Société
centrale immobilière, créée en 1954 pour répondre à la pénurie de
logements ; Transdev et Egis trouvent leurs origines dans la Société
centrale d’équipement du territoire, créée en 1955. La Société
nationale immobilière (SNI) est l’héritière de la SOGIMA, créée par
l’État en 1961 pour répondre aux besoins de logement des armées ;
- les filiales « investisseurs », de création plus récente, remplissent la
mission d’investissement au service des entreprises, la principale
étant Bpifrance, les autres étant de taille plus réduite, comme CDC
International Capital ;
- les participations minoritaires qualifiées de « stratégiques » forment
un ensemble varié : infrastructures (Compagnie nationale du Rhône,
GRTgaz), secteur financier (La Poste, SFIL), tourisme (Belambra),
services (Veolia Environnement).

17

Article L.518-2 du code monétaire et financier.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UN ENSEMBLE VASTE ET HÉTÉROGÈNE, DES DÉFIS MAJEURS

29

L’État et la Caisse des dépôts, en créant Bpifrance, ont mis en
commun leurs investissements en faveur des PME, des ETI et de
certaines grandes entreprises, par la fusion d’entités existant auparavant :
le Fonds stratégique d’investissement (FSI), FSI Régions, Oséo et
CDC Entreprises. Bpifrance a ainsi reçu, lors de sa création en 2012,
des participations en provenance du FSI, de l’État et de la Caisse. La
création de Bpifrance, venant à la suite de celle du FSI en 2008, constitue
le principal changement intervenu au cours de la décennie écoulée en
matière de participations publiques dans les entreprises.
Bpifrance porte aujourd’hui un portefeuille d’environ 16 Md€ de
participations minoritaires dans de grandes entreprises, des ETI et des
PME, directement ou via des fonds d’investissement18 :
- des participations dans les moyennes et grosses capitalisations
(grandes entreprises cotées et ETI), largement héritées du FSI.
Valorisée à environ 12,5 Md€ à fin 2015, cette catégorie comprend
des entreprises françaises de premier plan : Orange, Eutelsat,
Eiffage, Gemalto, Technicolor, Technip, etc. ;
- des participations dans les PME, qui ont connu un développement
soutenu depuis la création de Bpifrance, pour des montants unitaires
plus faibles. Ces participations sont détenues via des fonds
d’investissement « directs PME » et des fonds consacrés
à l’innovation, notamment avec la création, en 2013, d’une
enveloppe d’investissements dite « Large Venture » ;
- des investissements dans des « fonds de fonds » par l’intermédiaire
desquels Bpifrance souscrit dans des fonds d’investissement gérés
par des sociétés de gestion, qui elles-mêmes investissent dans les
entreprises (4,5 Md€ souscrits à fin 2015).
L’histoire des prises de participation explique la différenciation des
profils sectoriels selon les actionnaires : forte concentration de l’APE
dans l’énergie, de la Caisse des dépôts et consignations dans les services
notamment financiers, et de Bpifrance dans l’industrie et les télécoms,
bien que la doctrine d’investissement de Bpifrance ne précise pas de
secteur prioritaire.
Le portefeuille de l’APE, quoique concentré sur l’énergie, est le
plus diversifié sur le plan sectoriel (cf. Annexe n° 3).

18

Cf. Analyse détaillée en Annexe n° 3.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

30

COUR DES COMPTES

B - Une grande diversité
Les sociétés anonymes représentent la plus grande part du
portefeuille, mais la variété des statuts juridiques est importante, avec la
présence d’établissements publics à caractère administratif19 et surtout à
caractère industriel et commercial20, de sociétés d’économie mixte21
ou encore de sociétés par actions simplifiées22.
Le portefeuille est également divers par la taille des participations.
La plus importante (EDF) atteint une valeur comptable de près de
30 Md€ ; à l’opposé, la Caisse des dépôts et consignations dispose de près
de 900 participations consacrées au développement local et correspondant
à un « ticket » moyen de 2,2 M€ seulement.
Les effectifs des entreprises à participation publique sont tout aussi
disparates : de quelques équivalents temps plein (ETP) à plus de
250 000 pour La Poste, la moyenne des effectifs s’élève à 14 538 ETP et la
médiane à 403 ETP seulement.
Les taux de détention sont également très différents, avec une
évolution récente, l’augmentation du nombre et de la part des
participations minoritaires. Deux raisons l’expliquent : d’une part,
la préférence donnée à ce mode d’intervention par l’État actionnaire
depuis quelques années ; d’autre part, la création de Bpifrance dont les
prises de participations sont systématiquement minoritaires. Au total, plus
de 60 % des 1 800 participations publiques de premier rang correspondent
à une détention minoritaire, leur valeur nette comptable représentant le
tiers de celle du portefeuille global des actionnaires publics.
Enfin, onze participations font l’objet d’une co-détention par
plusieurs actionnaires23.

19

Comme la Caisse nationale des autoroutes.
Exemples : BPI-Groupe, SNCF, SNCF Mobilités, SNCF Réseau, Monnaie de Paris.
21 Comme la Société d’économie mixte du marché international de Rungis
(SEMMARIS) ou les Autoroutes et tunnel du Mont Blanc (ATMB).
22 Exemple : Société pour le logement intermédiaire (SLI).
23 Areva (APE, CEA, Bpifrance), Bpifrance (APE, CDC), CGG, (Bpifrance, IFPEN),
CNP Assurances (APE, CDC), Eramet (APE, BRGM, Bpifrance), ST
Microelectronics (CEA, Bpifrance), La Poste (APE, CDC), Orange (APE, Bpifrance),
SFIL (APE, CDC), Technip (Bpifrance, IFPEN) et Geogreen (BRGM, IFPEN).
20

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UN ENSEMBLE VASTE ET HÉTÉROGÈNE, DES DÉFIS MAJEURS

31

Graphique n° 3 : répartition des entreprises du portefeuille
de participations publiques par chiffre d’affaires et effectifs en 2015

Source : Cour des comptes. Lecture : la superficie des cercles est proportionnelle à la valeur boursière des
entreprises cotées, celle des carrés à la valeur d’équivalence des entreprises non cotées.

III - Un portefeuille aujourd’hui peu mobile
A - Un poids stable depuis dix ans
Notamment en raison des vagues successives de privatisation
intervenues entre 1986 et 2007, le nombre de sociétés contrôlées
majoritairement par l’État, directement ou indirectement, a été divisé par
deux en trente ans. Leurs effectifs salariés ont été divisés par trois,

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

32

COUR DES COMPTES

passant de plus de 10 % de l’emploi total en 1985 à 3,3 % en 2014. Leur
part dans la valeur ajoutée a été ramenée à 5 %. Ces données, recensées
annuellement par l’INSEE n’incluent ni les participations minoritaires de
l’État, ni les participations des autres actionnaires publics. Ces
informations seraient pourtant utiles pour analyser le poids des entreprises
des participations publiques dans l’économie.
Depuis dix ans, les effectifs des entreprises contrôlées
majoritairement par l’État sont restés stables, notamment en l’absence
de nouvelles opérations significatives de privatisation. Le ratio de 10 %
de l’emploi total reste néanmoins d’actualité si l’on considère l’ensemble
des participations, minoritaires et majoritaires, détenues par tous les
actionnaires publics.
Graphique n° 4 : nombre et effectifs des entreprises contrôlées
majoritairement par l’État

Source : INSEE

Le chiffre d’affaires des entreprises contrôlées par l’APE s’élève,
dans les comptes combinés de l’État actionnaire, à 147,6 Md€ en 201524.
Si l’on tient compte des entités détenues à titre minoritaire, le chiffre
d’affaires cumulé de l’ensemble du portefeuille s’élève à 538,6 Md€.

L’APE établit et publie chaque année les comptes « combinés » des entreprises de
son portefeuille, qui s’apparentent à une consolidation des comptes des entreprises de
son portefeuille, sans société mère. Cf. Annexe n° 4.
24

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UN ENSEMBLE VASTE ET HÉTÉROGÈNE, DES DÉFIS MAJEURS

33

B - Des mouvements limités
Le portefeuille de l’APE a été stable depuis 2010, sa valeur nette
comptable se situant à environ 80 Md€, (cf. Annexe n° 3) mais cette
stabilité recouvre des évolutions divergentes, avec des investissements
nets (augmentation de capital de La Poste ou de Dexia, entrée au capital
du Groupe PSA), des perceptions de dividendes en actions (Engie, EDF),
des cessions (Engie, Safran) et des dépréciations de titres (Orange, Areva,
SNCF Réseau, SNCF Mobilités). Le portefeuille de participations de la
Caisse des dépôts et consignations est également demeuré stable durant
la période examinée, à un niveau d’environ 20 Md€.
Sans avoir à faire tourner leur portefeuille comme le fait un
investisseur privé pour optimiser ses résultats, les actionnaires publics
n’en sont pas moins aussi soumis à des impératifs de nature à justifier une
gestion active de leurs participations. Ainsi, pour adapter leurs
investissements aux besoins de l’économie, il leur faut pouvoir dégager
les ressources nécessaires, comme ce fut le cas, par exemple,
lors de l’entrée au capital de Groupe PSA en 2014, financée en partie par
la cession de titres Airbus Group.
Pour autant, les portefeuilles de l’APE et de la Caisse restent peu
mobiles. Les principales cessions réalisées depuis 2010 par l’État ont
porté sur des titres facilement cessibles (comme Safran et Engie) et sur la
privatisation des aéroports régionaux. L’État a aussi réalisé quelques
augmentations de capital importantes et il est entré au capital de PSA.
Toutefois, le taux de rotation du portefeuille de l’APE reste limité,
à 1,6 % en moyenne durant les six dernières années (cf. Annexe n° 3).
Pour sa part, la Caisse n’a pas procédé à des cessions importantes
jusqu’en 2015, mais elle a engagé quelques opérations en 2016 et
a annoncé sa résolution d’en conduire plus fréquemment à l’avenir.
Les actionnaires publics font face à de fortes contraintes qui
limitent leurs capacités de cession :
- des contraintes juridiques : des seuils de détention minimaux sont
fixés par la loi (dont la liste est rappelée infra, chapitre III, III-B) et
dont la modification revêt souvent une particulière sensibilité ;
- des contraintes opérationnelles : l’APE disposant d’informations
privilégiées, elle ne peut effectuer d’opérations sur le capital des
entreprises cotées dans les trente jours précédant la publication des
comptes annuels, semestriels, voire trimestriels. En pratique, les
cessions de titres ne sont donc possibles que cinq à six mois par an ;

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

34

COUR DES COMPTES

- des contraintes liées aux fluctuations de marché : l’évolution du
CAC 40 a ainsi été défavorable de 2008 à 2012 ; la conjoncture
économique peut rendre les cessions plus difficiles dans certains
secteurs (par exemple, dans l’énergie, actuellement), de même que
les performances dégradées de certaines entreprises ;
- des contraintes de délais de mise en œuvre : les fenêtres de cession
étant courtes et les cours de bourse fluctuants, les décisions de
cession doivent être prises avec une grande réactivité, souvent peu
compatible avec le temps de la décision gouvernementale.
Bpifrance est l’actionnaire le plus mobile, ce qui est conforme à sa
vocation et nécessaire à son modèle économique. Des participations cotées
ont été cédées à un rythme soutenu depuis 2013 (1,0 Md€ de cessions en
2014 et 1,4 Md€ en 2015). À l’exception des participations dans STX
France et Eramet, transférées à l’État, les autres participations ont été mises
sur le marché. Certaines ont fait l’objet de cessions partielles : Orange
(détention passée de 13,5 % à 9,6 %), Eiffage (cession de 5,6 %). D’autres
ont été entièrement vendues (Accor, Zodiac Aerospace, Valeo).
Bpifrance entend continuer à procéder à des cessions. Pour autant,
après épuisement du premier réservoir de plus-values, la poursuite des
ventes pourrait être contrainte par les réticences de l’État à voir Bpifrance
se séparer de certaines participations jugées stratégiques. Par ailleurs, peu
de perspectives existent à ce jour sur le portefeuille des participations
dans les ETI, pour la plupart récentes. À l’inverse, Bpifrance a réalisé
deux investissements dans des grandes entreprises : Ingenico (5,5 %),
rachetée à Safran, et Verralia (10 %), à l’occasion du rachat, par un fonds
américain, de cette société spécialisée dans la production d’emballages.

IV - Des entreprises confrontées
à des défis majeurs
Les entreprises à participation publique doivent faire face à des défis
stratégiques particulièrement lourds, notamment du fait de l’ouverture à la
concurrence, de la transition énergétique, de la transformation numérique et
des contraintes du développement international.
Ces grandes tendances, qui affectent peu ou prou l’ensemble des
secteurs de l’économie, concernent toutes les entreprises à des degrés
divers. Les illustrations sont les plus manifestes là où elles sont
confrontées à des défis spécifiques comme dans les transports ferroviaires
(ouverture du rail à la concurrence, nouveaux modes de transport
collaboratif, croissance du low cost aérien et de la route), l’énergie

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UN ENSEMBLE VASTE ET HÉTÉROGÈNE, DES DÉFIS MAJEURS

35

(restructuration de la filière nucléaire, prix bas de l’électricité,
surproduction, incertitudes sur le pétrole et les énergies carbonées), les
services, qui sont particulièrement affectés par la transformation
numérique (La Poste ou l’audiovisuel public).
Une bonne appréhension de ces évolutions est nécessaire pour un
actionnaire dont la responsabilité première est d’accompagner et de
soutenir les mutations que les entreprises engagent pour s’adapter aux
changements de leur environnement.

A - L’ouverture à la concurrence
et la transition énergétique
Le secteur des transports ferroviaires doit se préparer à
l’ouverture à la concurrence du transport de voyageurs, aujourd’hui
prévue dans les années 2020-2023 pour les lignes à grande vitesse, les
trains d’équilibre du territoire et les trains régionaux, et entre 2025 et
2040 pour les transports franciliens, l'ouverture à la concurrence pour
toutes les lignes nouvelles étant effective depuis décembre 200925.
La SNCF doit aussi faire face à une concurrence intermodale de
plus en plus forte, en raison de la libéralisation du transport par autocar et
du développement des modes de transports collaboratifs. Or la
productivité du groupe SNCF ne s’adapte pas à un rythme suffisant. Elle
a beaucoup moins progressé que chez les opérateurs ferroviaires
homologues suisse et allemand en termes d’unités transportées par
salarié26, avec une augmentation de 22 % entre 1996 et 2008, puis une
stagnation entre 2008 et 2013, contre des hausses respectives de 93 %
et 98 % entre 1996 et 2013 en Suisse et en Allemagne. Elle n’a pas
progressé au cours des quinze dernières années en termes de circulation
des trains par salarié27. L’adaptation aux évolutions en cours dans le
secteur des transports de personnes, la fin programmée du monopole de
SNCF Mobilités, l’amélioration de la productivité et la maîtrise de la
trajectoire financière et de la dette (50 Md€ à fin 2015) sont essentiels
pour l’avenir du groupe SNCF.
D’après la RATP, les lignes de tramway 9 et 10 pourraient ouvrir en 2018 et 2019
et le premier tronçon de la ligne 15 du Grand Paris Express fin 2022.
26 Unité de mesure de trafic agglomérant passagers et fret, qui s’exprime en
(voyageurs-km + tonnes-km) par salarié. Cf. Annexe n° 6.
27 Unité de mesure internationale, exprimée en train-km par salarié, de la distance
totale parcourue par les trains sur un réseau (voyageurs et fret confondus).
25

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

36

COUR DES COMPTES

Pour la RATP, l’échéance du 31 décembre 2024 de fin de son
monopole pour les lignes de bus devrait lui faire perdre des parts de
marché. Elle table sur le développement de ses activités hors Ile-deFrance pour résister, en chiffre d’affaires et en rentabilité, au choc qui se
poursuivra en 2030 avec la fin du monopole des lignes de tramway et en
2040 avec la fin de celui des lignes de métro.
Dans le secteur aéroportuaire, les enjeux principaux tiennent à la
compétitivité du transport aérien et à la concurrence avec les autres
aéroports européens (Schiphol, Francfort, Heathrow), à laquelle ADP est
directement exposé28. L’aéroport de Schiphol Amsterdam a ainsi
récemment diminué ses redevances aéroportuaires. Le renforcement de la
compétitivité des plateformes françaises passe par des efforts de
productivité et une amélioration de la qualité de service. La privatisation
d’aéroports régionaux, au-delà de son intérêt financier pour l’État,
permet aussi l’entrée d’opérateurs aéroportuaires confirmés et pourra
améliorer la compétitivité et favoriser la consolidation du secteur.
Dans le secteur de l’énergie, les transformations à venir sont tout
aussi cruciales, en raison notamment de l’environnement international,
avec la fluctuation des prix mondiaux de l’énergie, la stagnation de la
demande et la surcapacité relative du parc de production électrique
européen, le nouveau mix énergétique et le développement des énergies
renouvelables, encore fortement subventionnées.
À ce contexte particulièrement perturbé et complexe, qui met en
situation difficile la plupart des énergéticiens européens, s’ajoutent des
facteurs propres à la France : la réorganisation en cours de la filière
nucléaire, décidée en 2014-2015, après plusieurs années
d’atermoiements ; le redressement industriel d’Areva, handicapé par une
stratégie d’expansion aventureuse, des échecs et difficultés récurrentes
dans le secteur minier et des défaillances dans le pilotage des grands
projets (réacteurs EPR finlandais et français) ayant entrainé une forte
dégradation de sa situation financière ; pour EDF, les lourds
investissements à venir dans le domaine nucléaire, pour mettre le parc
actuel en capacité de maintenir sa production et prolonger sa durée
d’exploitation au-delà de quarante ans (estimés à environ 90 Md€ pour la
période allant jusqu’à 203329) et la maîtrise des charges d’exploitation.

Cour des comptes, Communication à la commission des finances du Sénat, L’État et
la compétitivité du transport aérien, Septembre 2016, 138 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
29 Cour des comptes, Le coût de production de l’électricité nucléaire, Communication
à la commission d’enquête de l’Assemblée nationale, mai 2014, disponible sur
www.ccomptes.fr
28

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UN ENSEMBLE VASTE ET HÉTÉROGÈNE, DES DÉFIS MAJEURS

37

Avec le marasme qui affecte le secteur parapétrolier,
les investissements de l’État, précédemment orientés vers la consolidation
industrielle, se sont transformés en soutiens (souscriptions aux
augmentations de capital de CGG et de Vallourec en 2016).

B - La transformation numérique
Si la transformation numérique affecte l’ensemble des secteurs de
l’économie, ses effets sont plus marqués dans le secteur des services.
C’est le cas pour le groupe La Poste, confronté à des évolutions
spécialement exigeantes. Ses activités sont aussi diverses que le courrier,
la banque, le colis et l’express, la téléphonie mobile, les services à la
personne. La Poste incarne une présence du service public sur le territoire
et une forme de lien social auxquelles les Français sont attachés.
Mais elle est exposée à la chute continue des volumes du courrier,
qui ampute son chiffre d’affaires de 500 M€ chaque année. Dans une
activité où la plupart des coûts est fixe, ce montant est comparable à la
marge annuelle de l’activité courrier. À ce défi essentiel s’ajoutent ceux
de réaliser sa transformation numérique, de répondre à la croissance du ecommerce et, pour la banque, de faire face à de bas taux d’intérêt. Pour
les relever, La Poste a engagé sa transformation. Devenue une société
anonyme dotée de deux actionnaires, l’État et la Caisse des dépôts et
consignations, qui lui ont donné les moyens de se désendetter, elle a
réussi le développement de La Banque Postale, réduit ses effectifs,
et transformé une partie de ses bureaux de poste en d’autres formes de
points de contact.
La Poste continue toutefois de souffrir de fragilités. La part du
courrier dans le chiffre d’affaires reste élevée par rapport à d’autres
grandes postes européennes ; la modernisation de la relation client doit
être poursuivie ; le climat social demeure une source d’attention.
Les pouvoirs publics auront aussi un rôle à jouer, car les missions de
service public consacrées par la loi – service universel postal, transport
postal de la presse, aménagement du territoire et accessibilité bancaire –
pourraient se révéler à terme d’un coût difficilement soutenable pour
l’entreprise. Comme les autres entreprises publiques, La Poste compte sur
ses actionnaires pour l’accompagner dans sa stratégie de développement.
Dans le secteur public audiovisuel, il s’agit avant tout de faire
face aux besoins d’adaptation à un environnement extrêmement
mouvant : explosion de l’offre de programmes et de contenus,

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

38

COUR DES COMPTES

multiplication des écrans et des modes de réception, évolution rapide des
usages. La migration accélérée vers le numérique entraîne une
convergence des médias (télévision-radio-internet) et expose les acteurs
traditionnels à la concurrence des géants de l’internet (Google, Netflix,
Amazon). Sans être spécifiques au secteur public, ces enjeux nécessitent
une agilité stratégique et organisationnelle qui lui fait souvent défaut.
Si la séparation entre radio et télévision remonte à l’éclatement de
l'Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF) en 1975,
la convergence des médias invite désormais à adopter une approche
globale. Bien que se développent des réflexions, notamment au
Parlement, sur le regroupement des sociétés de l’audiovisuel public au
sein d’une holding commune, l’État n’a, jusqu’à présent, que peu abordé
cette question. Il continue largement à traiter chaque entreprise isolément.
Ainsi, la durée et les dates de négociation des contrats d’objectifs et de
moyens (COM) des entreprises ne sont-elles pas harmonisées, affectant la
capacité de l’État à conduire une réflexion stratégique d’ensemble,
alors même que les nombreux sujets de coopération possible (numérique,
réseaux, investissements) ont été précisément identifiés30. Un progrès a
été réalisé avec la création d’un comité stratégique de l’audiovisuel
public. Pour autant, et alors que les recettes publiques qui lui sont
affectées ont continué de progresser, augmentant de 17,4 % entre 2010 et
2015 (de 3,1 Md€ à 3,7 Md€), il manque toujours, de la part des pouvoirs
publics, une vision à moyen terme de la stratégie, de l’organisation et des
besoins financiers du secteur de l’audiovisuel public pris dans son
ensemble.

C - Le développement international
Dans les secteurs de l’industrie et des télécommunications,
la nécessaire stabilisation des perspectives stratégiques des entreprises
doit surtout intégrer le besoin de consolidation industrielle de secteurs
entièrement ouverts à la concurrence et où l’internationalisation s’impose.
Ce faisant, il revient à l’État actionnaire de permettre aux entreprises de
se développer dans les meilleures conditions possibles, en participant aux
recompositions industrielles européennes, voire mondiales, en cours.

France Télévisions 2020 : le chemin de l’ambition, Rapport du groupe de travail
interministériel sur l’avenir de France Télévisions, février 2015.
30

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UN ENSEMBLE VASTE ET HÉTÉROGÈNE, DES DÉFIS MAJEURS

39

Les participations publiques de l’aéronautique et de la défense
correspondent à des groupes en bonne santé, intervenant sur des marchés
en croissance. Le développement des entreprises est soutenu et leur
situation financière satisfaisante, si bien qu’elles ont contribué très
positivement aux finances publiques durant la période 2010-2015. La
consolidation européenne de l’industrie de défense est engagée, et
l’actionnaire État y a joué un rôle important, acceptant de voir ses
participations diluées. Au côté des actionnaires publics allemands et
espagnols, il a favorisé l’émergence d’un leader mondial du secteur, le
groupe Airbus. Il a su, lors d’une période d’accompagnement de plus de
deux décennies, mener à bien les restructurations du groupe GIAT
Industries et permettre le rapprochement entre le Français Nexter et le
groupe privé allemand Krauss-Maffei Wegmann en 2015, constituant un
acteur majeur de l’armement terrestre en Europe.
L’internationalisation des entreprises du secteur des transports
ferroviaires est d’ores et déjà une réalité. L’international représente
environ le tiers du chiffre d’affaires du groupe SNCF en 2015 et 14 % de
celui du groupe RATP. Pour le transport de voyageurs hors de France,
leurs principales filiales, Keolis pour SNCF Mobilités et RATP Dev pour
la RATP, sont présentes dans une quinzaine de pays. Dans le contexte de
la fin annoncée de leurs monopoles, le développement international
constitue un enjeu d’apprentissage de la concurrence et de croissance,
dans le marché, porteur et mondial, du transport urbain de masse.
Les enjeux spécifiques du secteur financier
Dans le secteur financier, l'État a reconstitué, depuis la crise de
2008, un « pôle » public, caractérisé par un co-actionnariat avec la Caisse
des dépôts, puisqu’à La Banque postale (filiale du groupe La Poste, luimême détenu par l’État et la Caisse) et CNP Assurances s’ajoutent
désormais Bpifrance et la Société pour le financement local (SFIL). La
baisse durable des taux d’intérêt et la montée en puissance des exigences
prudentielles européennes soumettent les sociétés de ce secteur à de fortes
tensions et créent des besoins de fonds propres que les actionnaires publics
devront être à même de satisfaire dans les prochaines années.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

40

COUR DES COMPTES

______________________ CONCLUSION ______________________
Les participations de l’État actionnaire, entendu au sens large,
dans les entreprises représentent un vaste ensemble d’une valeur
d’environ 100 Md€ à fin 2015. L’APE est le principal actionnaire, suivi
par la Caisse des dépôts et consignations et Bpifrance. Dispersé entre
différentes mains et de nombreuses lignes, ce patrimoine reste, toutefois,
en l’absence de publications synthétiques régulières, mal connu.
L’actionnariat dans les entreprises est, en France, un outil de
politique publique fortement utilisé. Les actionnaires publics sont
présents dans un très large éventail de secteurs : transports, services,
finance, audiovisuel, énergie, industrie. Ce portefeuille hétérogène doit
plus à l’histoire qu’à une quelconque logique de constitution.
À l’exception de celui de Bpifrance, il est peu mobile, même si la Caisse
des dépôts et consignations a, en 2016, annoncé son intention de céder
différentes participations, et a commencé à le faire.
Dans un contexte de concurrence accrue de la part des acteurs
traditionnels et des nouveaux acteurs numériques, les défis sont
aujourd’hui considérables pour les entreprises concernées, qui doivent
faire preuve d’agilité stratégique et de capacité d’adaptation, pour
demeurer compétitives. Parce que la concurrence est devenue mondiale,
il leur faut déployer une stratégie internationale. La responsabilité de
l’État actionnaire est d’anticiper et d’accompagner ces transformations.
De tels changements sont possibles, comme le montrent
les exemples des anciens monopoles La Poste et Orange, dont la réforme
du statut juridique a débuté en 1991, et s’est accompagnée, dès l’origine,
d’une évolution du statut des agents. De même, la gestion des
participations dans la défense et l’aéronautique a abouti à des résultats
positifs, en particulier pour les anciens arsenaux transformés en sociétés,
qui ont pu mener leur restructuration tout en conservant des compétences
de pointe reconnues internationalement. L’État a, dans les cas
considérés, apporté la preuve de son aptitude à accompagner la
transformation des entreprises qu’il détient, et à prendre en compte leurs
enjeux de développement.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Chapitre II
Une situation financière
préoccupante

Les participations de l’État dans les entreprises mobilisent des
fonds publics, mais ont aussi vocation à procurer des revenus (cessions
d’actifs, dividendes). Leurs résultats financiers, s’ils ne sont pas le seul
indicateur de l’efficacité de ce mode d’intervention, n’en constituent pas
moins un élément d’appréciation essentiel, avec deux facettes : les
performances financières des entreprises elles-mêmes et leurs effets sur
les finances publiques. Pour les entreprises concernées, les performances
sont contrastées, mais avec une forte dégradation s’agissant de celles
relevant de l’APE (I). Pour les finances publiques, le bilan d’ensemble est
déséquilibré et les besoins de financement vont s’accroitre à l’avenir (II).

I - Des performances financières contrastées,
mais globalement dégradées
Entre 2010 et 2015, les performances financières des entreprises à
participation publique ont été contrastées, mais ce bilan en demi-teinte
recouvre une nette détérioration pour les entreprises relevant de l’APE,
qui constituent la part la plus importante du portefeuille public.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

42

COUR DES COMPTES

A - Les entreprises relevant de l’APE :
une nette détérioration
1 - Des résultats fortement dégradés
À l’exception de l’excédent brut d’exploitation, qui n’est qu’en
léger recul sur la période (18,5 % du chiffre d’affaires en 2015
contre 19,7 % en 2010), les résultats comptables des entreprises du
portefeuille de l’APE se dégradent fortement, en particulier pour les
sociétés détenues majoritairement par l’État. Après la crise de 2008, qui
crée une cassure dans les résultats, le léger redressement constaté en 2012
et 2013 s’interrompt brutalement en 2014 et 2015.
Graphique n° 5 : résultats des entreprises du portefeuille de l’APE
(en Md€)

Source : Cour des comptes d’après données APE

L’année 2015 fait ainsi apparaître, pour la première fois depuis
la création de l’APE, un résultat d’exploitation et un résultat net combinés
négatifs. Le résultat net, qui dépassait 10 Md€ avant la crise de 2008,
chute à 8,2 Md€ en 2010 et devient fortement négatif en 2015 :
- 10,1 Md€. La mauvaise performance de 2015 résulte principalement de
dépréciations d’actifs dans les comptes de SNCF Réseau et de SNCF
Mobilités, à hauteur de 11,8 Md€ (infrastructures et parc de rames TGV),
dues à un manque de rentabilité chronique, et dans ceux d’EDF (actifs à
l’étranger, notamment en Italie), à hauteur de 3,5 Md€.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UNE SITUATION FINANCIÈRE PRÉOCUPPANTE

43

Ces résultats peuvent être mis en perspective en utilisant les
indicateurs habituels. La rentabilité économique (rapport du résultat
d’exploitation aux capitaux investis) ou la rentabilité financière (rapport du
résultat net aux capitaux propres) se dégradent fortement (cf. Annexe n °3).
Alors que la rentabilité financière était encore d’environ 8 % en 2009 et
2010, elle chute à partir de 2011, et s’établit en moyenne à 1,8 % entre
2011 et 2015 (contre 7,1 % en moyenne pour les entreprises du CAC 40) et
devient très négative en 2015 (- 10,4 %). Cette détérioration n’est pas
seulement conjoncturelle, les dépréciations exceptionnelles enregistrées en
2015 sanctionnant aussi des faiblesses structurelles.
Un autre indicateur permet de mesurer la création de valeur d’un
point de vue économique, en comparant la rentabilité économique de
l’entreprise à son « coût du capital31 ». Alors que la rentabilité
économique du portefeuille de l’APE était supérieure à ce coût jusqu’à
2008, elle lui est systématiquement inférieure depuis lors. L’évolution du
portefeuille de participations porté par l’APE se traduit donc par une
dégradation de la valeur économique du patrimoine public.

2 - Un décrochage de la valeur boursière
Au 31 décembre 2016, la valeur du portefeuille coté des entreprises
relevant de l’APE s’élevait à 59,8 Md€, au lieu de 87,6 Md€ au
31 décembre 2010, soit une baisse de 29 %, contre une hausse de 28 %
pour le CAC 40. Elle était de 151,2 Md€ au 31 décembre 2006, soit une
diminution de 91,4 Md€, imputable pour une part seulement aux cessions
de participations réalisées durant cette période : à périmètre constant, la
baisse de valeur du portefeuille coté de l’APE est de 54 % entre fin 2006 et
fin 2016. Au cours de cette période, la tendance du CAC 40 a également été
baissière, mais dans une proportion bien moindre (- 12,3 %).
La perte de valeur est substantielle pour les titres du secteur de
l’énergie. La capitalisation boursière d’EDF (détenue à 84,9 % par l’État)
a baissé de près de 70 % entre son introduction en bourse en
novembre 2005 (à un cours de 32,3 €) et la fin de l’année 2016, atteignant
à cette date environ 20 Md€ (à un cours de 9,7 €), le titre ayant été exclu
du CAC 40 en 2015. La capitalisation d’Areva, détenue à 83 % par le
CEA et l’État, a baissé de plus de 90 %, passant de 27,8 Md€ en 2006 à
1,6 Md€ à la fin de 2016.

31

Le coût moyen pondéré du capital est la rentabilité minimale que doit dégager une
entreprise pour satisfaire les attentes de ses actionnaires et de ses créanciers.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

44

COUR DES COMPTES

Graphique n° 6 : évolutions comparées du portefeuille coté de l’APE
et du CAC 40 (à périmètre constant, base 100 au 31 décembre 2006)

Source : Cour des comptes d’après données APE

3 - Des situations disparates selon les secteurs
La performance du secteur de l’énergie, plus fort contributeur en
2010, se dégrade et devient négative à compter de 2013, en raison
principalement d’Areva et d’Engie, qui enregistrent des pertes cumulées
pendant la période 2010-2015 de, respectivement, près de 9,5 Md€
et 0,8 Md€32.
Le secteur des transports dégage sur la période 2010-2014 des
résultats positifs cumulés de 5,4 Md€, mais entièrement annulés par les
dépréciations d’actifs du groupe SNCF enregistrées en 2015.
Le secteur des services, y compris financiers, fait apparaître une
contribution cumulée positive de 3,4 Md€ au cours de la période
examinée, avec néanmoins de fortes fluctuations liées aux pertes
enregistrées par le FSI et Dexia au cours des années 2012 à 2014. Au sein
de ce secteur, la situation financière de l’audiovisuel public est
particulièrement fragile : l’excedent brut d’exploitation combiné du
secteur baisse de 25 % entre 2010 et 2015, ses résultats nets sont
constamment négatifs depuis 2013 et chacune des entreprises qui le
composent a connu entre un et trois exercices déficitaires depuis 2010.
Pour Engie, du fait notamment de l’importance des dépréciations exceptionnelles
comptabilisées sur cette période.
32

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UNE SITUATION FINANCIÈRE PRÉOCUPPANTE

45

Graphique n° 7 : résultat net des entreprises du portefeuille de l’APE
par secteur d’activité (en Md€)33

Source : Cour des comptes d’après données APE

La contribution des secteurs de l’industrie et des
télécommunications provient essentiellement de Renault et d’Orange,
et reste nettement positive pendant cette période. Les secteurs de la
défense et de l’aéronautique, dont les résultats sont continûment
positifs, enregistrent la plus forte progression, sous l’effet notamment des
bonnes performances d’Airbus, de Thales et de Safran.
Quelques grandes sociétés ont un poids déterminant dans les
résultats d’ensemble. Ainsi, les résultats négatifs de 2015 sont
principalement liés aux mauvaises performances d’Areva (- 2 Md€) et de
la SNCF (-2,2 Md€ pour SNCF Mobilités et - 9,9 Md€ pour SNCF
Réseau). Bien que ses résultats soient en baisse en 2015, EDF a contribué
positivement aux résultats de ce portefeuille à hauteur de plus de
15,8 Md€ au cours de la période examinée, soit 85 % du résultat cumulé
des sociétés de l’ensemble. La deuxième contribution positive est celle de
La Poste (3,3 Md€). ADP, Orange, Renault et RATP apportent une
contribution cumulée de l’ordre de 2 Md€ sur la période.

33

Par rapport aux comptes combinés, deux retraitements ont été opérés : Orange a été
affecté au secteur « industrie et télécommunications » ; le résultat exceptionnel de
4,5 Md€ de l’EPFR en 2013 a été neutralisé car il se traduit par une charge d’égal
montant dans les comptes de l’État.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

46

COUR DES COMPTES

Les participations publiques minoritaires, présentes notamment
dans la défense et l’aéronautique, l’industrie automobile ou les
télécommunications, sont globalement en meilleure santé économique
que les grandes entreprises détenues majoritairement ou exclusivement
par l’État, dans les secteurs des transports, de l’énergie et de
l’audiovisuel, dont la situation reste tendue.
Ce contraste peut s’expliquer par plusieurs raisons. Tout d’abord la
situation conjoncturelle varie selon les secteurs ; elle est en particulier très
dégradée dans celui de l’énergie, où l’État détient des participations
majoritaires. D’autre part, l’État s’est retiré du capital d’entreprises
industrielles en situation de concurrence et dont la situation était plus
solide. Il lui serait plus délicat de le faire dans d’autres secteurs,
confrontés à de lourdes difficultés structurelles, comme l’énergie ou les
transports. Enfin, lorsque l’État est minoritaire, il doit composer avec des
actionnaires privés, qui constituent un contrepoids utile pour défendre
l’intérêt social des entreprises, lesquelles sont alors moins directement
soumises aux contradictions de la puissance publique.

B - Les participations de la CDC
et Bpifrance : des performances inégales
Les filiales et participations de la Caisse des dépôts et
consignations ont connu des performances variables au cours de la période
examinée, mais avec une contribution au résultat net globalement positive,
d’un montant cumulé de 2,8 Md€ entre 2010 et 2015, soit 40 % du résultat
du groupe CDC. Les résultats se redressent globalement depuis 2013,
les années 2011 et 2012 ayant été marquées par le sinistre Dexia, dont le
coût évalué par la Cour à 6,4 Md€ pour l’État et la Caisse pour la période
2008-201234. Cette période a également été marquée par les difficultés de
Transdev-Veolia Transport, avec un effet négatif de - 597 M€ de 2011
à 201335, et des dépréciations d’actifs importantes au sein du FSI.
S’agissant des participations détenues par Bpifrance, les
performances doivent être appréciées avec la prudence que requiert à la
fois le faible recul depuis la création de la banque et la nature particulière
de certains de ses investissements (notamment le capital-risque).
34

Cour des comptes, Rapport public thématique : Dexia : un sinistre coûteux, des risques
persistants. La Documentation française, juillet 2013, 236 p., disponible sur www.ccomptes.fr
35 Cour des comptes, Rapport public annuel 2016, Tome I. La fusion Transdev-Veolia
Transport : une opération mal conçue, de lourdes pertes à ce jour pour la Caisse des dépôts,
p. 429-471. La Documentation française, février 2016, 696 p., disponible sur www.ccomptes.fr

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UNE SITUATION FINANCIÈRE PRÉOCUPPANTE

47

Deux critères sont habituellement utilisés pour le métier
d’investisseur : le taux de rendement interne (TRI) et le multiple
d’investissement36.
À cette aune, le portefeuille de grandes entreprises affiche un
multiple d’investissement global positif de 1,41 au 31 décembre 201537.
Le portefeuille d’ETI, acquis après la création du FSI, et qui représente
1,7 Md€ d’investissements à fin 2015, n’a quasiment pas été cédé. Parmi
les investissements supérieurs à 75 M€, on relève une grande disparité,
avec des TRI voisins de 30 % et d’autres de - 35 %. Pour l’investissement
dans les PME, les performances sont positives (multiple d’investissement
de 1,16) mais variables. Sur le segment de l’innovation, les fonds en phase
de maturité affichent des performances globalement négatives (multiples
inférieurs à 0,4) et les fonds plus récents des performances positives.

C - Dans l’ensemble : une moindre rentabilité
Globalement, le retour sur fonds propres des participations de
l’État actionnaire est inférieur à celui des entreprises cotées
(Graphique n° 8). Les participations détenues par l’APE dégagent un
retour sur fonds propres moyen de 2,8 % (sur la période 2010-2015),
celles de la CDC de 1,9 % (entre 2012 et 2015) et celles du métier
investissement de Bpifrance de 3,7 % en 2015. Pour les sociétés de
l’indice SBF 120, ce retour est en moyenne de 10 % entre 2010 et 201538.
Cette situation n’est, à certains égards, pas anormale. Elle résulte
de plusieurs facteurs. Tout d’abord, la concentration du portefeuille sur
certains secteurs et entreprises leur donnent un poids déterminant dans les
performances globales, qui sont ainsi vulnérables aux difficultés de l’une
ou l’autre des grandes entreprises publiques. Par ailleurs, les actionnaires
publics peuvent accepter des rentabilités plus faibles pour les besoins
d’autres politiques publiques. C’est par exemple le cas lorsque l’État
intervient en sauvetage d’entreprises en difficulté, a fortiori pour prévenir
un risque systémique (Dexia), ou dans l’objectif de pallier des
défaillances de marché (financement du capital investissement ou de
l’innovation par Bpifrance).
Le TRI est la rentabilité annuelle moyenne depuis l’origine ; le multiple est le retour
effectif et potentiel de l’investissement, ramené à l’unité (un multiple supérieur à un
indique un retour sur investissement positif). Cf. Annexe n° 3.
37 Sur la base de la valeur des participations au jour de leur apport au FSI pour celles
qui ont été apportées à cette date par la CDC et l’État au FSI (notamment Orange).
38 Sources : Cour des comptes et Euronext. Le SBF 120 est un indice boursier de
la place de Paris, représentatif du marché dans son ensemble.
36

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

48

COUR DES COMPTES

Graphique n° 8 : retour sur fonds propres des participations
détenues par l’APE, la CDC et les entreprises cotées

Source : Cour des comptes d’après données APE, CDC et Euronext
Note : le retour sur fonds propres de la CDC prend en compte les activités
de l’établissement public.

D’autres raisons, expliquant cette moindre rentabilité, sont plus
discutables, voire injustifiées.
Il en va ainsi lorsque les actionnaires publics et les dirigeants des
entreprises concernées ont leur part de responsabilité dans les difficultés
ou sinistres industriels (Dexia et Areva, notamment).
Il arrive aussi que l’État adopte une hiérarchie implicite d’objectifs
défavorable aux résultats des entreprises, comme dans le cas de
l’électricité et des transports, pour lesquels il bride les tarifs
(EDF notamment), encourage ou impose des investissements peu
rentables, ce qui entraîne une croissance de la dette (groupe SNCF), ou
retarde les ajustements nécessaires en matière d’emploi ou de cadre
social. L’État fait alors le choix d’une moindre rentabilité, sans pour
autant donner à ces entreprises les moyens de se développer et de faire
face à la concurrence.

II - Des contributions au budget de l’État
en baisse et des besoins croissants
Les entreprises à participation publique se situent pour l’essentiel
hors du champ des administrations publiques, au sens de la comptabilité
nationale. Leurs comptes ne sont pas consolidés dans ceux de l’État, si
bien que les résultats de ces entreprises ne sont pas intégrés dans le déficit

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

UNE SITUATION FINANCIÈRE PRÉOCUPPANTE

49

budgétaire, et que leur dette n’est pas considérée comme une dette
publique. La détention de participations n’en a pas moins des
conséquences sur les finances publiques. Du point de vue budgétaire,
trois dimensions doivent être considérées : les flux directement liés à leur
détention (opérations en capital et dividendes), les dotations de l’État à
ces entreprises, et les flux financiers entre les trois principaux
actionnaires publics (État, Caisse des dépôts et Bpifrance). De cette
analyse d’ensemble, il ressort, pour les finances publiques, un bilan
déséquilibré et, pour l’avenir, des besoins en expansion.

A - Un bilan déséquilibré pour les finances publiques
Les opérations liées aux participations de l’État font l’objet, en
application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF),
d’un traitement budgétaire différencié. Les opérations patrimoniales sont
retracées dans le compte d’affectation spéciale des participations
financières de l’État (CAS PFE), tandis que les dividendes alimentent le
budget général, sous forme de recettes non fiscales (RNF).
Certaines entreprises bénéficient aussi de dotations du budget général.

1 - Une contribution limitée
au désendettement de l’État
Le CAS PFE retrace les opérations en capital (encaissements et
décaissements) relatives aux participations financières. Les recettes du
compte sont constituées principalement des cessions de titres détenus par
l’État et les dépenses retracent les augmentations de capital, les achats de
titres ou les avances d’actionnaires. Il a été prévu, dès l’origine, que la
gestion des participations financières devait permettre à l’État de se
désendetter ou d’alimenter le Fonds de réserve pour les retraites. Durant
la période 2010-2015, les produits de cession provenant des participations
relevant de l’APE se sont élevées à 8,5 Md€ (soit 1,4 Md€ par an en
moyenne). Ils ont quasiment équilibré les 8 Md€ d’investissements
réalisés (soit 1,3 Md€ par an). La marge laissée disponible pour le
désendettement a donc été faible. En tenant compte de ses autres
ressources (solde des années précédentes et abondements du budget
général), le CAS PFE a, au total, contribué modestement au
désendettement de l’État : 2,3 Md€ entre 2010 et 2015, soit moins
de 400 M€ par an en moyenne.

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

50

COUR DES COMPTES

2 - Des dividendes élevés, mais en baisse
Entre 2010 et 2015, l’État a perçu au total 25,9 Md€ de dividendes,
hors contributions de la Caisse des dépôts et consignations, dont 2,6 Md€
en actions39. Sur cette période, les versements de la Caisse à l’État,
variables selon les années, ont atteint 2,98 Md€. Le montant annuel des
dividendes est resté élevé jusqu’en 2011-2012, années où il a dépassé
4 Md€. Les taux de distribution, supérieurs à la moyenne de ceux des
entreprises du CAC 40, y ont contribué. La Cour a souligné les
inconvénients que cette politique de dividendes élevés entraine pour les
entreprises concernées40. Certaines entreprises ont été amenées à verser
des dividendes supérieurs à leur bénéfice, ou à s’endetter pour les payer,
comme EDF, ce qui affecte leur capacité d’investissement.
Graphique n° 9 : dividendes versés en numéraire
à l'État (en M€) – périmètre APE

Source : Cour des comptes d’après données des rapports de l’État actionnaire

Depuis 2012, le montant des dividendes versés à l’État a,
en revanche, connu une baisse continue, imputable principalement au
secteur de l’énergie. Cette tendance devrait se prolonger dans les
prochaines années, en raison de la situation financière tendue des
principaux contributeurs de ce secteur, et de celle des autres grandes
39

Seuls les dividendes versés en numéraire sont rattachés au budget général.
Cour des comptes, Rapport public thématique : L’État et le financement de l’économie.
La Documentation française, juillet 2012, 298 p., disponible sur www.ccomptes.fr
40

L’État actionnaire - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes



Télécharger le fichier (PDF)










Documents similaires


20170125 rapport etat actionnaire 1
20181204 rapport sncf reseau
02 lutte fraude travail detache tome 1
3226 entreprises artistiques et culturelles
bpifrance livret capital invest 110x177 102014 cl v15 web2
rapport action douane lutte fraude trafics 19 02 2015

Sur le même sujet..