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CHAPITRE 16. LA POLITIQUE D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Réformes par amplification et rupture dans la méthode
Pauline Ravinet

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Presses de Sciences Po | Académique
2012
pages 361 à 380

Article disponible en ligne à l'adresse:

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------http://www.cairn.info/politiques-publiques-3---page-361.htm

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Pour citer cet article :

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Ravinet Pauline, « Chapitre 16. La politique d'enseignement supérieur » Réformes par amplification et rupture dans la
méthode, in Jacques de Maillard et Yves Surel , Politiques publiques 3
Presses de Sciences Po « Académique », 2012 p. 361-380.

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in Jacques de Maillard et Yves Surel , Politiques publiques 3

D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
RÉFORMES PAR AMPLIFICATION
ET RUPTURE DANS LA MÉTHODE

Pauline Ravinet

Rarement un président s’est autant intéressé à l’enseignement supérieur : il
est au cœur des promesses de campagne en 2007, du débat public avec les
mouvements de 2009 et du bilan en 2012. Les grandes lignes de la politique de
Nicolas Sarkozy et de sa ministre Valérie Pécresse (LRU, plan Campus, investissements d’avenir) ne sont cependant pas radicalement nouvelles ; elles s’inscrivent dans une trajectoire engagée par les politiques de droite comme de gauche
depuis les années 1990. Pour autant, on observe une nette inflexion et des changements profonds. Plus qu’un désengagement de l’État, c’est une recomposition
de son rôle qui se joue : un État qui organise la différenciation et anime la mise
en concurrence, qui octroie l’autonomie et exerce un contrôle de plus en plus
fort. On peut aussi observer une rupture dans la méthode : coup de pied dans la
fourmilière et tour de passe-passe budgétaire. La séquence 2007-2012 apparaît
finalement comme une phase de (re)politisation de l’enseignement supérieur.
Mots clés : autonomie – enseignement supérieur – LRU – recherche – université.

C

omparée au « relatif désintérêt » d’autres présidents pour l’enseignement supérieur1 (Fridenson, 2010, p. 53 ; Lelièvre et Nique,
1995), l’attention que lui accorde Nicolas Sarkozy peut être soulignée d’emblée. Dès 2006, il fait de la réforme des universités une
promesse de campagne. Tout au long du mandat, cette attention est
soutenue : Valérie Pécresse est nommée ministre de plein exercice, la
LRU est un des premiers textes de la mandature, le président annonce
personnellement le lancement de la plupart des mesures en insistant
sur l’effort exceptionnel consenti et il s’implique dans les débats lors
des mouvements de protestation contre la LRU. Enfin, à l’heure du
1. Ce chapitre porte prioritairement sur l’enseignement supérieur. Lorsque
les deux sont indissociables, nous évoquerons la politique d’enseignement
supérieur et de recherche. Nous nous focaliserons principalement sur l’enseignement supérieur universitaire.

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Chapitre 16 / LA POLITIQUE

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bilan et de la campagne présidentielle de 2012, l’Élysée présente la
réforme des universités comme une des mesures phares du
quinquennat.
Cette personnalisation de la politique d’enseignement supérieur
n’est pas inédite, mais elle s’était davantage opérée autour du ministre
que du président (notamment Alice Saunier-Séïté à droite ou Claude
Allègre à gauche). Si on parle bien de loi Pécresse pour désigner la
LRU, Nicolas Sarkozy apparaît néanmoins comme le premier président
de la Cinquième République à intervenir autant sur la politique
d’enseignement supérieur. Ceci suffit-il à considérer cette séquence
comme atypique ? Les mouvements de protestation contre les réformes
en 2009 semblent par exemple faire écho à 1968 (mai 1968, puis adoption de la loi Faure), 1976 (proposition de loi d’Alice Saunier-Séité
sur la sélection, abandonnée suite à d’importantes mobilisations) ou
1986 (projet de loi Devaquet proposant de renforcer l’autonomie et la
différenciation des universités, retiré suite à des mouvements de protestation et la mort d’un étudiant). Plus généralement, et en dépit de
la rhétorique de la rupture déployée par Nicolas Sarkozy et son gouvernement, on peut se demander si les grandes orientations de la
politique d’enseignement supérieur du quinquennat ne s’inscrivent
pas dans une trajectoire de réforme engagée par les politiques des
gouvernements de droite comme de gauche dans les années
1990-2000. Nous verrons que si cette continuité relative est en effet
observable, elle n’exclut pas des changements profonds et que s’il y
a rupture, elle se trouve peut-être davantage dans la « méthode Sarkozy », dont il nous faudra essayer d’identifier quelques ressorts.
L’enseignement supérieur est en général peu investi par la sociologie de l’action publique2 (Musselin, 2008, p. 149), les études sur les
réformes récentes sont rares et n’ont pas encore produit de résultats
mobilisables sur leurs effets. En revanche, les ouvrages en forme
d’essai, de manifeste ou de pamphlet sur l’université « en déclin » ou
« à l’agonie » et sur sa nécessaire réforme (parfois appelée
2. Dans les revues généralistes françaises et internationales, très peu de
travaux traitent de l’enseignement supérieur comme un cas permettant de
mettre en perspective les transformations de l’action publique (Aust et
Crespy, 2009 ; Dodds, 2009 ; Dobbins et Knill, 2009 ; Ravinet, 2011).

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LES POLITIQUES PUBLIQUES SOUS SARKOZY

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« refondation ») n’ont pas manqué3, ainsi que les numéros spéciaux
de périodiques4. Il faut ajouter à cela le large traitement du secteur
dans la presse généraliste et – encore plus difficilement quantifiable
– la profusion de prises de parole en ligne. Ces contributions ne sont
cependant pas aisément appropriables et ne rendent pas compte, de
façon systématique et distanciée, des mécanismes de transformation
de la politique d’enseignement supérieur.

Les grandes lignes de la politique d’enseignement
supérieur du quinquennat Sarkozy
La loi sur l’autonomie constitue la clé de voûte de la politique
d’enseignement supérieur pendant la séquence 2007-2012, également
caractérisée par le lancement de deux plans pluriannuels de financement sur projets, l’opération Campus et les investissements d’avenir.
Après avoir présenté ces grandes lignes de la politique, nous reviendrons sur son timing afin de tester l’hypothèse du carpet bombing (de
Maillard et Surel, en introduction de ce volume).

La loi sur l’autonomie des universités
Promulguée le 10 août 2007, la loi relative aux libertés et responsabilités des universités est conçue pour « rendre l’université attractive, sortir de la paralysie la gouvernance actuelle, et rendre la
recherche universitaire visible à l’échelle internationale » (Pourquoi la
réforme de l’université, 2007). La LRU redéfinit d’abord les règles du
jeu de la gouvernance universitaire dans le sens d’une concentration
des pouvoirs dans les mains du président, désormais élu par le conseil
d’administration (et non plus comme depuis 1984 par les trois
conseils : conseil d’administration, conseil scientifique et conseil des
études et de la vie universitaire [CEVU]). Son mandat devient renouvelable une fois (précédemment, sa non-rééligibilité était garante de
son indépendance) et il obtient de nouvelles prérogatives telles qu’un
3. Par exemple Beaud, Caillé, Encrenaz, Gauchet et Vatin, 2010 ; Charle et
Soulié, 2008 ; Leroy, 2011 ; Renaut, 2008 ; Schultheis, Roca i Escoda et
Cousin, 2008 ; Vogel, 2010.
4. Voir Revue du MAUSS, 2009 ; Revue d’histoire moderne et contemporaine, 2008 ; Le Mouvement Social, 2010 ; Mouvements, 2008.

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La politique d'enseignement supérieur

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droit de veto sur l’affectation des enseignants-chercheurs5. Tandis que
les compétences du conseil scientifique et du CEVU sont essentiellement limitées à un rôle consultatif, le conseil d’administration voit
les siennes renforcées, le nombre de ses membres réduit de moitié et
ouvert (pour sept ou huit membres) à des personnalités extérieures,
chefs d’entreprise et représentants du monde économique et social, et
représentants des collectivités territoriales.
La LRU renforce ensuite l’autonomie en matière budgétaire. Les
universités pourront désormais gérer l’intégralité de leur budget selon
un contrat pluriannuel conclu avec l’État. Ce changement est associé
à une transformation du mode de calcul des moyens alloués : le système de répartition des moyens (San Remo) fondé sur une analyse des
coûts et des taux d’encadrement est remplacé en 2009 par le système
Sympa qui attribue une partie des moyens en fonction de l’activité et
une autre partie (20 % en 2010) en fonction de la performance. Pour
accroître leur budget, la LRU incite les universités à renforcer leurs
fonds propres par des procédures de défiscalisation des dons de particuliers ou d’entreprises et par la création de fondations. La loi permet
enfin aux universités de devenir propriétaires de leurs biens immobiliers (moins de 10 % en ont fait la demande fin 2010). En matière de
ressources humaines, les universités peuvent procéder au recrutement
d’agents contractuels (en CDD, ce qui était déjà le cas, mais aussi en
CDI – agents qui peuvent dès lors occuper un poste de fonctionnaire)
et gèrent l’attribution des primes et des indemnités.
La proposition de décret sur le statut des enseignants-chercheurs
cristallise sans doute le plus de tensions à l’origine du mouvement de
février à avril 2009. Ce décret « retravaillé »6 est finalement adopté le
25 avril 2009 ; il modifie la procédure de recrutement en instituant
des comités de sélection créés pour chaque poste (dont les membres,
nommés par le président et pour moitié extérieurs, ne sont pas nécessairement des spécialistes) qui remplacent les commissions
5. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision de juillet 2010 qui valide le
nouveau texte sur le statut des enseignants-chercheurs et leur mode de recrutement, émet une réserve sur ce droit de veto présidentiel.
6. En ce qui concerne la modulation de services, la nouvelle version du décret
indique qu’elle doit se faire avec le « consentement libre et éclairé » de l’enseignant-chercheur concerné.

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LES POLITIQUES PUBLIQUES SOUS SARKOZY

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permanentes de spécialistes formées pour trois ans. Il introduit le principe de modulation de service entre enseignement et recherche,
et « autres missions qui peuvent être confiées à ces personnels ». La
modulation est doublement critiquée : les critères de l’évaluation qui
la fondent sont contestés et l’ensemble des acteurs dénonce une
conception de l’enseignement comme sanction infligée à ceux dont
le travail de recherche serait le moins bien évalué.
Il faut aussi évoquer rapidement le chantier sur les premiers cycles,
lancé en parallèle de celui sur l’autonomie des universités, avec le
plan pluriannuel de réussite en licence doté de 730 millions d’euros
(cumulé) sur la période 2008-2012. Son objectif est de diviser par
deux le taux d’échec en première année, par des mesures telles qu’un
accompagnement personnalisé des étudiants, une rénovation du
contenu de la licence et la mise en place de l’« orientation active » à
l’entrée à l’université (communiqué de presse du ministère,
13 décembre 2007). Le plan Réussite en licence et ses propositions
sont peut-être sur le fond les moins contestés. La rénovation des premiers cycles est reconnue comme une priorité et les mesures proposées
(tutorat, orientation, etc.) sont assez peu clivantes. Les critiques portent plutôt sur la dispersion des initiatives, les faibles moyens qui ne
respectent pas les promesses budgétaires (cf. le rapport de l’Inspection
générale de l’éducation nationale et de la recherche de 2010), alors
que les premiers cycles devraient être « la grande priorité de la politique d’enseignement supérieur7 ».

Le plan Campus et les initiatives du grand emprunt : des
investissements massifs mais ciblés
Les deux mesures reposent sur une même logique, souvent présentée d’ailleurs dans les mêmes termes : il s’agit de consentir un
effort budgétaire exceptionnel grâce à des sources de financement
nouvelles pour soutenir un nombre limité de projets ou sites sélectionnés à l’issue d’un appel à projets. Une telle logique repose à la
fois sur la croyance en l’effet d’entraînement de tels processus et sur
7. Y. Lichtenberger et A. Aïdara, Faire réussir nos étudiants, faire progresser
la France. Pour un sursaut de la société de connaissance, Fondation Terra
Nova, Projet 2012, note 12, 2011.

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La politique d'enseignement supérieur

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la conviction que pour améliorer la visibilité internationale du système d’enseignement supérieur et de recherche français et accroître
ses « retombées économiques », il ne faut pas éparpiller les moyens
mais repérer l’ « excellence » et investir massivement dans un petit
nombre de « projets innovants ».
L’opération Campus est lancée en 2008 avec l’objectif de « rénover,
restructurer et construire de nouveaux campus » afin d’accroître leur
visibilité internationale (communiqué de presse du ministère,
6 février 2008). Ce plan est financé par la cession d’une partie de la
participation de l’État dans le capital d’EDF (à hauteur de 5 milliards
d’euros). Il ne s’agit pas de procéder à une opération de rénovation
générale, mais « d’agir massivement sur un nombre limité de sites »
sélectionnés sur projet, le cahier de charges insistant notamment sur
« la capacité à optimiser le patrimoine immobilier » en développant
des financements innovants et des opérations en partenariat publicprivé. Douze projets sont sélectionnés entre juillet et novembre 2008,
et des financements moins importants sont alloués à une dizaine de
« campus prometteurs » et de « campus innovants ». Il est encore tôt
pour dresser un bilan de cette mesure : la période 2010-2011 a été
consacrée à la programmation et au lancement des appels d’offres en
direction des partenaires privés, pour une signature des contrats de
partenariat fin 2011 et un début des travaux en 2012.
En juin 2009, un grand emprunt national est lancé pour financer
des programmes d’investissement dans des « secteurs d’avenir ». Les
ressources (35 milliards d’euros au total) doivent venir pour partie
d’emprunts sur les marchés financiers et pour une autre partie (un
tiers) du remboursement des aides accordées aux banques durant la
crise bancaire de 2008. Une commission travaille à l’identification
d’axes stratégiques prioritaires qui « permettront à la France d’augmenter son potentiel de croissance ». Le gouvernement en retient
cinq : enseignement supérieur et formation, recherche, filières industrielles et PME, développement durable et numérique. C’est aux secteurs de l’enseignement supérieur et de la recherche que reviennent
les parts les plus importantes de l’emprunt (respectivement 11 milliards et 7,9 milliards d’euros), avec l’objectif de permettre aux établissements « de se hisser au meilleur niveau mondial » et de « favoriser

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les applications industrielles de la recherche ». Neuf programmes sont
arrêtés8 pour la recherche et l’enseignement supérieur ; l’opérateur est
l’Agence nationale de la recherche (ANR, agence de moyens créée en
2005). L’enseignement supérieur est principalement concerné par le
programme Centres d’excellences et ses trois actions en -ex (Equipex
pour équipements d’excellence, Labex pour laboratoires d’excellence,
et Idex pour initiatives d’excellence), ainsi que par l’action opération
Campus9. L’action Idex représente à elle seule 7,7 milliards d’euros.
Elle vise à faire « émerger cinq à dix pôles pluridisciplinaires d’enseignement supérieur et de recherche de rang international ».
Le principe même d’un emprunt national dans un contexte de diminution des impôts fait l’objet de critiques dès son lancement. La
communauté des chercheurs et des enseignants-chercheurs est également très inquiète de l’accroissement du financement sur projets et
du devenir des financements récurrents. Mais ces doutes et ces craintes
n’empêchent pas un nombre important de candidatures (pour la première vague Idex, on compte 17 candidatures pour 3 lauréats ; pour
Labex, 241 projets déposés pour 100 projets retenus ; pour Equipex,
336 projets candidats pour 52 retenus). La procédure de sélection et
de désignation des lauréats est elle aussi sujette à critiques, en particulier pour l’action Labex largement commentée dans la presse et sur
la blogosphère : 17 candidats renommés, mais seulement classés B par
le jury international, ont été « repêchés » par le gouvernement.

Le rythme des réformes
L’hypothèse d’une première période de carpet bombing (voir de
Maillard et Surel, dans cet ouvrage) entre 2007 et 2009 semble faire
sens pour l’enseignement supérieur. Contrairement à des mesures
ciblées et isolées, la métaphore du carpet bombing désigne une stratégie offensive consistant au lancement simultané de réformes nombreuses pour couvrir tout un secteur. Le lancement immédiat de la
8. Centres d’excellence, Valorisation de la recherche, Santé Biotech, Énergie,
économie circulaire, Transports, Emploi, Égalité des chances, Urbanisme
logement, Économie numérique, Financement des entreprises.
9. La vente d’une partie de la participation de l’État au capital d’EDF n’ayant
pas rapporté les 5 milliards annoncés, mais seulement 3,7 milliards, les
1,3 milliard sont apportés par le grand emprunt.

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La politique d'enseignement supérieur

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LRU, la succession des mesures annoncées en 2008 dans différentes
directions, puis la réponse politique aux mouvements de 2009 (faire
de rares concessions, mais tenir bon sur l’ensemble de la réforme) font
de la séquence 2007-2009 un moment particulièrement dense pour la
politique publique d’enseignement supérieur. Pour l’historien Patrick
Fridenson, cette séquence – jusqu’à sa clôture en 2009, la suite du
mandat étant plutôt consacrée à la concrétisation des réformes –
constitue « un véritable cas d’école en matière de politique publique »
(Fridenson, 2010, p. 57), en raison de la « conjonction » de la LRU
(c’est-à-dire de son contenu, mais aussi de ses modalités d’examen
« à la hussarde » et de mise en œuvre), de l’annonce du plan Campus
et du grand emprunt, de la modification du statut des enseignantschercheurs, mais également de la réforme de la formation des enseignants, de l’annonce de la suppression de 900 postes de titulaires dans
l’enseignement supérieur et la recherche pour l’année 2009 et d’un
accord avec le Vatican sur l’enseignement supérieur privé. Cette
conjonction devient explosive avec le discours sur la recherche du
président de janvier 2009 : son ton défiant et caricatural en fait le
catalyseur d’oppositions et de craintes pas toujours convergentes sur
le fond et le déclencheur des mouvements de février à avril 2009.

Une politique d’enseignement supérieur
dans la continuité des politiques passées ?
Pour mieux caractériser ces réformes, l’analyse des politiques
publiques fournit des cadres pour penser leur continuité (et leur changement). L’approche institutionnaliste historique notamment s’intéresse au poids des institutions et des choix politiques passés, et à
l’inflexion souvent limitée des trajectoires de politiques publiques
(Palier, 2010 ; Pierson, 2004). Pour le cas de l’enseignement supérieur,
secteur marqué par la densité des institutions et le poids des acteurs,
une mise en perspective historique (Fridenson, 2010) suggère que les
politiques de la période 2007-2011 ne sont pas radicalement nouvelles. Les différentes orientations que nous avons présentées poursuivent en effet une trajectoire engagée par les choix politiques passés,
c’est-à-dire les mesures adoptées (et parfois ajournées) par les

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LES POLITIQUES PUBLIQUES SOUS SARKOZY

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gouvernements de droite précédents (loi de modernisation universitaire de 2003, loi de programmation de la recherche de 2006) mais
aussi celles initiées par la gauche dans les années 1990.

Des grandes orientations pas si nouvelles
La LRU s’inscrit ainsi largement dans le prolongement des politiques menées depuis 1968. La loi Faure, qui crée l’université contemporaine en la reconnaissant comme établissement autonome se
substituant aux anciennes facultés, la loi Savary en 1984 puis, de
façon plus progressive, l’introduction des contrats à la fin des
années 1980, qui ouvre la voie à de nouvelles relations entre les établissements et la tutelle, constituent les principales étapes de la
« longue marche des universités » (Musselin, 2001) vers l’autonomie.
Dans un temps plus court, la LRU n’est pas non plus adoptée ex nihilo
dans la torpeur de l’été 2007, mais repose sur des mesures préparées
entre 2003 et 2007.
La problématique de l’évaluation (voir Vinokur, 2008 ; Revue d’histoire moderne et contemporaine, 2008 ; Fave-Bonnet, 2010) présentée
par le gouvernement comme le pendant de l’autonomie, et qui fut au
cœur des débats et des protestations, n’est pas nouvelle non plus,
quoiqu’en dise le président Sarkozy dans son discours du 22 janvier 2009. Le débat sur l’évaluation à l’université a au moins vingt
ans, et les premières réflexions viennent de la gauche (Claude Allègre
bien sûr, mais également, en 1985, Laurent Schwartz et Pierre
Bourdieu) (Mérindol, 2008). Du point de vue des dispositifs, si l’Agence
d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (Aeres) –
nouvelle autorité administrative indépendante créée en 2006, en
charge de l’évaluation des établissements, des unités de recherche et
des formations10 – est mise en place à partir de 2007, elle fusionne et
centralise les différents dispositifs existants. Notons également que la
LRU s’inscrit dans un contexte plus large de réforme de l’État, engagée
en 2001 avec la loi organique relative aux lois de finances et la

10. L’Aeres évalue les procédures d’évaluation des « personnels des établissements », mais l’évaluation individuelle des enseignants-chercheurs revient
au CNU.

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La politique d'enseignement supérieur

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Révision générale des politiques publiques, lancée en 2007 (pour une
analyse critique ce contexte, voir Vinokur, 2008).
La dynamique de réorganisation de la carte universitaire s’inscrit
également dans le prolongement des politiques précédentes. La
logique qui sous-tend ces mesures, c’est-à-dire l’émergence de pôles
afin d’atteindre une taille critique dans la concurrence internationale
et de favoriser le rôle des universités dans le développement économique, est amorcée dès les années 1990 par Claude Allègre avec le
plan Universités 2000, qui crée sept « pôles européens », puis le plan
Université du troisième millénaire (lancé en 1999) et la mise en réseau
de « grand pôles nationaux ». Elle s’intensifie encore dans les
années 2000 : la proposition de création d’« établissements publics de
coopération universitaire » est un des points du projet de loi de modernisation universitaire ajourné en 2003, qui revient lors des assisses
de la recherche en 2004, puis dans la loi de programmation de la
recherche de 2006 avec les pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES). Ceux-ci sont définis comme des regroupements d’organismes de recherche et d’établissements d’enseignement supérieur et
de recherche pour mutualiser leurs activités et leurs moyens et gagner
en visibilité internationale (Aust et Crespy, 2009). Les onze pôles européens existant en 2006 deviennent des PRES, auxquels s’ajoute,
notamment à la faveur de la dynamique de l’opération Campus et des
investissements d’avenir, une dizaine de PRES supplémentaires.
L’évolution des modes de financement (politique contractuelle et
financement sur projets) s’inscrit aussi dans une dynamique antérieure
au quinquennat de Nicolas Sarkozy. On peut faire remonter à la fin
des années 1980 le début du développement de la politique contractuelle dans la répartition du financement de l’État pour l’enseignement
supérieur, avec le contrat quadriennal entre les établissements et la
tutelle, et avec les contrats de plan État-Région. En ce qui concerne le
développement du financement sur projets, c’est-à-dire un financement donnant lieu à une compétition et accordé pour une période de
temps limité (plutôt qu’une politique de financement récurrent), on ne
peut pas non plus parler de rupture. Tandis que les financements récurrents ont eu tendance à décroître et que les réponses à différents types
d’appels à projets représentent une part de plus en plus importante des

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LES POLITIQUES PUBLIQUES SOUS SARKOZY

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ressources des unités et des équipes de recherche, le Fonds national de
la science créé en 1999 par Claude Allègre, et son financement
d’actions concertées incitatives (ACI) dans des domaines prioritaires
est parfois considéré comme l’ancêtre de l’Agence nationale de la
recherche, créée en 2005 par le gouvernement Raffarin.

Un mille-feuille de dispositifs
Ces mesures dans le prolongement de politiques passées correspondent souvent à l’ajout de nouveaux dispositifs. Le paysage de
l’enseignement supérieur et de la recherche français en 2012 se caractérise donc par la confusion. La métaphore des strates ou des couches
successives utilisée par les analystes de politiques (Streeck et Thelen,
2005) trouve un écho intéressant dans les qualificatifs employés
spontanément : « mille-feuille », « maquis », « avalanche de dispositifs11 », etc. Les chercheurs étudiant le système d’enseignement supérieur et de recherche, ses observateurs, les acteurs les plus opposés
aux réformes, mais aussi d’autres acteurs plutôt censés les porter
comme les présidents d’université ou la Cour des comptes relèvent
non seulement les contradictions entre des mesures dont l’articulation n’est pas clairement pensée (estimant qu’il ne va pas de soi de
tenir ensemble la réalisation de l’autonomie des établissements et la
logique de regroupement), mais aussi plus largement le manque de
lisibilité. La superposition des dispositifs, leur chevauchement, la profusion des labels (PRES, Réseaux thématiques de recherche avancée,
labels de l’opération Campus, Idex, Labex, Equipex, etc.) ou les statuts
juridiques pas toujours aisément conciliables font l’objet de critiques
assez unanimes.

La nette inflexion d’une trajectoire et la « méthode
Sarkozy »
Pourquoi, s’il n’y a pas de franche rupture, cette impression de
« grand chambardement » (Leroy, 2011) semble-t-elle unanime, que
ce soit pour le dénoncer ou pour s’en féliciter ? La rupture se ferait-elle
seulement dans la méthode ?
11. Voir le rapport du comité de suivi de la LRU, 2010.

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L’inflexion de la trajectoire
La continuité relative n’est pas le statu quo, et le suivi d’un sillon
ouvert par le passé ou l’empilement de couches successives n’exclut
pas l’inflexion d’une trajectoire et l’occurrence de changements profonds (voir Ledoux, Hoeffler et Prat, 2010 ; Streeck et Thelen, 2005).
De même, la confusion apparente entre les dispositifs ne signifie pas
l’absence de principes directeurs, ni de vision, qui nourrissent ici pour
l’essentiel des réformes d’amplification. Nous allons voir en effet que
pour chacune des orientations observées, des bifurcations ont été
prises, en faisant certaines interprétations plutôt que d’autres.
Un premier ressort de cette inflexion consiste à poursuivre dans
une direction identifiée, mais en renforçant une dimension et une
interprétation plutôt qu’une autre, redéfinissant ainsi parfois en profondeur le sens d’une politique.
Les différentes dimensions de la notion d’autonomie universitaire
sont ainsi inégalement importantes dans la LRU. Ce sont l’autonomie
et la liberté académiques qui semblent le plus diluées dans la réforme.
Le contrôle sur la carrière et l’activité des enseignants-chercheurs
s’accentue en effet, sans garantie pour leur autonomie académique.
Les dimensions touchant à l’autonomie budgétaire et la gouvernance
se trouvent, elles, comme on l’a vu, au cœur de la réforme. La nécessité
de renforcer l’autonomie budgétaire des établissements est affirmée
par de nombreux acteurs, y compris parmi les opposants à la LRU –
qui réclament cependant des moyens et un cadre de régulation
national pour la réaliser. En revanche, l’interprétation de l’autonomie
comme capacité de pilotage du président d’université et de son conseil
d’administration, et le renforcement de l’autonomie comme concentration du pouvoir entre les mains du président en l’absence de mécanismes de contrepouvoirs représente un changement important.
Pour ce qui concerne la réorganisation de la carte universitaire, on
observe aussi une inflexion notable. Le regroupement en « pôles » correspond à un type de dispositif qui peut être mis au service de combinaisons différentes d’objectifs. Dans les politiques précédentes, la
visibilité internationale et les retombées économiques ne sont pas les
seuls objectifs, la problématique d’aménagement du territoire étant

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373

également très présente. Le maillage national des implantations universitaires ou l’équilibre des territoires en matière de recherche et
d’enseignement supérieur – qui apparaissent comme des idées maîtresses de ces politiques des années 1990 et début des années 2000 –
ont cependant quasiment disparu de l’opération Campus et des investissements d’avenir.
Si la gauche, traditionnellement en faveur des financements récurrents, s’est depuis les années 1990 convertie aux financements sur projets (Fridenson, 2010, p. 57), Nicolas Sarkozy est le premier à affirmer
dès la campagne de 2007 vouloir « faire de la logique de financement
sur projet la règle » et « ne financer que les projets qui font preuve de
leur excellence scientifique » (Le Monde, 11 avril 2007). Ce qui est en
cause n’est donc pas seulement la modification du dosage entre financements sur projets et financements récurrents, mais bien une autre
vision de l’organisation de la recherche. Il en va de même pour l’évaluation. La nouveauté réside moins dans la mise en place de dispositifs
révisés que dans les conséquences de l’évaluation (et donc aussi dans
ses justifications) sur les ressources et les pratiques des individus et
des organisations. Les évaluations de l’Aeres peuvent avoir des effets
directs en termes de financements pour les établissements et les formations et potentiellement de carrière pour les individus.
On pourrait arguer que ces différentes inflexions ne sont qu’un
habillage, qu’il ne s’agit que de marteler un discours plus « musclé »
pour des réformes allant un peu plus loin dans la même direction.
Mais le changement est sans doute plus profond. Plus qu’un désengagement de l’État, une vraie recomposition de son rôle se joue. Ces
mesures donnent à voir en effet un État qui organise la différenciation
et anime la mise en concurrence, qui octroie l’autonomie et entend
exercer un contrôle fort via l’évaluation et des modalités contractuelles et concurrentielles de financement par le concours de nouvelles institutions-clés (une agence de moyens, l’ANR, et une agence
d’évaluation, l’Aeres). Ces agences ne sont encore une fois pas créées
pendant le quinquennat de Nicolas Sarkozy, mais s’affirment néanmoins sur la période comme des pièces maîtresses dans la configuration universitaire définissant les relations entre l’État, la profession et
les universités (Musselin, 2008).

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Une rupture dans la méthode ? Coup de pied
dans la fourmilière et tour de passe-passe budgétaire
D’un point de vue substantiel, on observe donc une inflexion de
trajectoire et un changement par amplification. La rupture serait-elle
dès lors dans la « méthode Sarkozy12 » ? Comment caractériser cette
méthode et quelles hypothèses poser sur ses effets ?
On peut se demander si le discours du président en janvier 200913
correspond à un débordement mal contrôlé (les partisans de Nicolas
Sarkozy sont nombreux à le considérer comme maladroit et inopportun) ou au contraire à une prise de parole maîtrisée relevant d’une
stratégie du coup de pied dans la fourmilière. Le style et le vocabulaire
adoptés visent peut-être tout autant à déplaire à la communauté des
chercheurs et des universitaires qu’à plaire à un segment de la population qui se retrouve dans ce discours de stigmatisation de l’université et de la recherche – plus généralement, l’anti-intellectualisme de
Nicolas Sarkozy est une ressource politique et ses propos sur la
recherche font écho à ses « petites phrases » bien connues sur mai 1968
ou la princesse de Clèves – et y lit une expression du volontarisme et
de la détermination du président.
Ce registre de prise de parole doit d’ailleurs se comprendre dans
l’articulation avec la stratégie de la ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche : quand le président met le feu aux poudres,
elle essaie plutôt d’éteindre l’incendie en faisant des concessions sur
certains points (gel des suppressions de postes), en répondant à des
demandes (revalorisation du traitement des enseignants-chercheurs),
mais également en faisant des tentatives, pas toujours réussies, de
mettre en avant ce qu’elle lit comme un soutien de la part des refondateurs, qui récusent de leur côté ce qu’ils qualifient de « récupération » (voir Le Monde, 16 mai 2009 ; Revue du MAUSS, 2009), ou du
PS qui aurait choisi de « conforter l’autonomie des universités »
12. L’expression est présente dans le débat public sur l’enseignement supérieur, et pas uniquement en France : un article de la revue américaine Nature
(457, février 2009, p. 636) voit dans le discours du 22 janvier 2009 « a typically melodramatic example of la méthode Sarkozy ».
13. Pour un accès au texte et à la vidéo du discours sur le « lancement d’une
stratégie nationale de recherche et d’innovation », voir le site de l’Élysée :
www.elysee.fr.

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(interprétation du positionnement du PS plutôt en faveur d’une
réforme de la réforme que d’une abrogation de la LRU).
Parmi les caractéristiques de la « méthode Sarkozy » pour l’enseignement supérieur, il faut enfin mentionner la façon particulière dont
est traitée la question budgétaire. Il ne s’agit pas ici de réfuter définitivement le fait qu’un effort spécifique a bien été consenti pour
l’enseignement supérieur (il reviendra à des spécialistes d’en débattre),
mais de rappeler que les annonces fracassantes de milliards d’euros
consacrés au secteur (et à la recherche) sont une marque de fabrique
de la politique d’enseignement supérieur du quinquennat. On observe
pourtant de très vives critiques sur le mode de calcul utilisé, et par
conséquent sur le montant réel de cet effort, de la part des syndicats
ou de la Conférence des présidents d’université14 et, sur des points
précis, de l’Inspection générale de l’Éducation nationale (dans son
rapport d’octobre 2010 sur le plan Licence), de la Cour des comptes
dans son rapport sur les PRES, ou encore de la Commission des
finances de l’Assemblée. Les qualificatifs ne manquent pas (« stratagème budgétaire15 », « tour de passe-passe budgétaire16 », « propagande17 », « fausse monnaie18 ») pour dénoncer les confusions entre
« autorisations d’engagement » (la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées sur la période pluriannuelle) et « crédits de paiement » (pouvant être dépensés dans l’année par les bénéficiaires)19, les
dépenses comptabilisées plusieurs fois, le flou sur la part du Crédit
impôt recherche correspondant à une niche fiscale, etc. Le montant
du budget annuel de l’enseignement supérieur et l’effort consenti sur
le quinquennat calculés par ceux qui dénoncent ces différents stratagèmes est bien différent de celui affiché par le gouvernement : le
14. Communiqué de la CPU, 20 janvier 2011.
15. La Tribune, 27 avril 2011.
16. Voir la tribune du groupe Marc Bloch (collectif d’universitaires et hauts
fonctionnaires) dans Les Échos du 4 juillet 2011 : « Universités : pour en
finir avec les tours de passe-passe budgétaires ».
17. Voir la tribune de Bertrand Monthubert dans Le Monde du 25 janvier 2011 : « Les moyens des universités et des laboratoires, de la propagande
à la réalité ».
18. Voir la note du think tank Terra Nova, « Budget de l’Enseignement supérieur et de la Recherche 2011 : une présentation insincère pour masquer les
promesses non tenues depuis 2007 », novembre 2010.
19. Idem.

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La politique d'enseignement supérieur

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budget annuel serait en stagnation (et non en augmentation), et l’augmentation réelle sur le quinquennat, hors grand emprunt et opération
Campus, représenterait beaucoup moins de la moitié des 9 milliards
d’euros promis par Nicolas Sarkozy et que le ministère assure avoir
engagés (communiqué de presse, 28 septembre 2011).
Le bilan de cette « méthode » apparaît ambivalent pour Nicolas
Sarkozy. La méthode, plus encore que le contenu, a sans doute
contribué à une cassure entre le président, son gouvernement et une
communauté professionnelle. L’évolution de la position de la CPU est
à cet égard significative. Peu susceptibles d’être hostiles à la LRU au
départ tant cette réforme renforce leur pouvoir et est formulée d’une
façon conforme à leurs vœux20, les présidents d’université ont exprimé
individuellement et collectivement leurs inquiétudes à partir de 2009.
Le registre de prise de parole est certes plus feutré que celui des organisations représentant les étudiants et les enseignants-chercheurs,
mais ils partagent leurs revendications sur certains points. On peut
néanmoins considérer que le « coup de pied dans la fourmilière » est
bien perçu par une partie de la population, qui voit dans la LRU « enfin
une réforme qui marche » et qui met en mouvement des « universités
sclérosées21 », interprétation parfois relayée dans la presse, qui présente souvent la LRU comme une victoire du président. Quant aux
annonces des milliards supplémentaires engagés, elles sont plus audibles que les analyses approfondies dénonçant les tours de passe-passe,
et elles peuvent satisfaire une opinion publique sensibilisée aux difficultés des chercheurs et des enseignants-chercheurs par les mouvements de 2009. Enfin et surtout, si l’on se pose la question en termes
de réversibilité, l’abrogation de la LRU reste peu probable puisque,
dans l’hypothèse d’un retour de la gauche au pouvoir en 2012, c’est
une « réforme de la réforme » qui est proposée, avec la mise en place
de contrepouvoirs avec un sénat académique par exemple, ainsi que
l’organisation d’assises de l’enseignement supérieur et de la recherche

20. La LRU reprenant intégralement les propositions de la CPU en matière
de gouvernance universitaire (cf. le document « Les 20 propositions de la
CPU », 15 et 16 février 2007).
21. Capital, 29 septembre 2011.

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LES POLITIQUES PUBLIQUES SOUS SARKOZY

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pour élaborer une nouvelle loi de programmation, sans remise en
cause de l’autonomie budgétaire des établissements.

Conclusion : 2007-2012, une séquence
de (re)politisation de l’enseignement supérieur ?
Il y aurait d’abord politisation dans le sens de publicisation. Ce
serait là un des points à mettre au crédit de Nicolas Sarkozy : son
quinquennat a fait de l’enseignement et de la recherche un enjeu politique et une thématique incontournable des projets et de la campagne
présidentielle de 2012. Qu’en est-il dès lors de la politisation dans le
sens d’une polarisation gauche-droite ? On peut être déstabilisé par le
déplacement de certaines lignes : si Nicolas Sarkozy donne des coups
de pied dans la fourmilière, certains acteurs de gauche (think tanks,
intellectuels, universitaires) plus ou moins explicitement proches du
PS, jettent quant à eux des pavés dans la mare sur des sujets jusqu’ici
clairement clivants. Terra Nova propose ainsi une hausse des droits
d’inscription à l’université (couplée à l’introduction de l’allocation
d’autonomie, revendication centrale de la gauche étudiante), et le
groupe des « refondateurs » demande la mise en place de dispositifs
de « sélection-orientation ». Plus généralement, la droite comme la
gauche revendiquent désormais l’appropriation de la notion de société
de la connaissance ou de la reconnaissance de l’autonomie des universités comme principe fondamental. Doit-on dès lors considérer qu’il
n’y plus qu’un modèle pour les politiques d’enseignement supérieur,
qu’elles soient de droite ou de gauche ?
Les approches de l’analyse des politiques publiques qui s’intéressent à la diffusion des idées et au changement des politiques, telles
celles du référentiel de Pierre Muller (2005), permettent d’appréhender
ces processus de manière plus fine. L’émergence et la diffusion d’un
référentiel, c’est-à-dire de normes dominantes légitimant les choix et
instruments de politiques publiques, n’abolit pas le débat politique,
mais en redéfinit les termes. La polarisation n’a pas disparu, mais a
été codée et recodée à l’intérieur du référentiel que l’on pourrait, pour
résumer, désigner ici comme le référentiel de l’économie de la connaissance. Parallèlement à l’inflexion de trajectoire opérée pendant le

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La politique d'enseignement supérieur

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quinquennat de Nicolas Sarkozy – notamment avec la (re)définition
de l’autonomie universitaire comme capacité de pilotage du président,
avec l’accentuation de la mise en concurrence pour les financements,
avec le déploiement de nouvelles formes de contrôle, etc. –, il est
intéressant de voir comment un certain nombre de propositions de la
gauche s’en différencient, sans sortir du référentiel mais en le recodant, en s’appuyant sur une tradition politique distincte (plaider
pour un rééquilibrage en faveur du financement récurrent, mettre en
avant la nécessité d’une plus juste répartition des efforts sur le territoire, s’afficher favorable à une autonomie « authentique » dotée de
moyens suffisants, rappeler le rôle de l’université non seulement pour
l’économie, mais aussi la justice sociale et la citoyenneté, etc.).
Mettre au jour précisément ces mécanismes de recodage en suivant
la carrière des idées les plus malléables qui ont pu constituer l’étendard de projets politiques très différents (l’autonomie par exemple) et
en s’intéressant aux acteurs qui opèrent ce travail politique, apparaît
comme une piste pour l’analyse des politiques publiques d’enseignement supérieur. Il y en aurait bien d’autres : étudier les effets sur la
durée des réformes sur les établissements et les configurations universitaires, décortiquer plus finement le débat sur la question budgétaire, tracer le rôle de certains acteurs-clés, tels les présidents
d’université et leur organisation (la CPU) dans la formulation de la
LRU, ou comprendre le rôle des dynamiques européennes et internationales (processus de Bologne, stratégie de Lisbonne, développement
des classements internationaux, etc.) dans ces recompositions d’une
politique, entre contraintes objectives et construction d’impératifs
pour légitimer les réformes.

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LES POLITIQUES PUBLIQUES SOUS SARKOZY

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