comptes campagnes observations du TH RO juillet 14

M. Thierry ROBERT
111 bis, rue Adrien Lagourgue
97424 PITON SAINT-LEU

Commission nationale des comptes de
campagne et des financements politiques
36 rue du Louvre, 75042 Paris Cedex 1
- Téléphone : 01 44 09 45 09
- Télécopie : 01 44 09 45 00

Objet : Compte de campagne pour l'élection municipale générale du 23/03/2014
circonscription de Saint-Leu

MEMOIRE D’OBSERVATIONS COMPLEMENTAIRES

1- Observations venant en complément des observations écrites, inscrites dans le
formulaire de réponse de la Commission, auxquelles elles sont jointes.

1.1 - L’exposant dont le compte de campagne est mis en cause par le rapporteur de la
Commission entend présenter une note de droit au soutien des observations qu’il a pu
inscrire dans le formulaire proposé par la Commission de contrôle.

Aux termes des observations de la Commission, le compte de campagne de l’exposant est
mis en cause au titre d’une opération de communication institutionnelle de la Ville
intervenue en début d’année 2013 et arrêtée dans les six mois précédent le scrutin du mois
de mars 2014.
Serait donc encouru par l’exposant un risque de requalification, de la communication de la
Ville en opération de propagande électorale au profit du candidat.

1

1.2- L’exposant produit au dossier de l‘instruction de la Commission des photographies de
l’exposition installée dans un Bus réaménagé à cet effet ; Sur ces photographies se trouvent
les panneaux d’information qui constituaient l’exposition ;

Les panneaux d‘information installés dans le bus se présentent sous la forme d’un titre
(thème), d’un intitulé, de la reproduction de photographies des réalisations de la Ville et
d’une note relative aux financements communaux apportés pour réaliser ou exécuter ces
services publics de la Ville.

Cette présentation des réalisations de la Ville est effectuée dans des termes parfaitement
neutres et mesurés qui ne dépassent pas le cadre d’une information objective et dénuée de
toute forme de propagande électoraliste ou de termes électoralistes en faveur de Monsieur
Thierry ROBERT ;

L’exposition ne comporte qu’une seule photographie du maire, sur un seul panneau, sur
lequel est présenté l’ensemble de l’équipe municipale avec une photographie de chaque élu
de la majorité ; le titre se trouvant au dessus de cette photographie est le suivant : « l’équipe
municipale et les agents au cœur de l’action municipale » ;

Il est à noté que ce panneau fait également mention des noms des élus de l’opposition.

Il est également à noter que l’exposition sur les réalisations de la Ville comprend un
panneau d’affichage réservé aux membres de l’opposition et pour lequel ils ont été conviés
à proposer leurs propres communications (voir la lettre d’invitation du 31 janvier 2013
adressée aux élus de l’opposition pour choisir les mentions du panneau de l’opposition).

2

Les thèmes de l’exposition représentés sur les panneaux sont dans l‘ordre de production au
dossier de la commission :

- Le panneau de l’opposition,

- Le panneau sur l’environnement (« Pour un cadre de vie propre, agréable et écologique ») ;

- Le panneau sur les Travaux (« des efforts permanents » « certains sont en cours de
réalisation et d’autres sont programmés. Tout d’horizon… ») ;

- Le panneau sur les écoles (« l’éducation, une des priorités de l’action municipale ») ;

- Le panneau sur Saint-Leu aujourd’hui et Saint-Leu demain (« pour un cadre de vie et un
environnement encore plus agréable ») ; Ce panneau comporte en sous-titre la mention de
l’équipe municipale ;

- Le panneau Vie de quartier et communication (« Pour être plus près de vous ») ;

-Le panneau sur le Sport et la culture (« des disciplines, des manifestations ») ;

- Le panneau sur les actions sociales (au plus près de la population et la servir »… « être au
plus près de la population et la servir est la principale mission des services de la mairie… »)

1. 3- Une éventuelle requalification de la communication de la Ville sur ses réalisations, en
opération de propagande électorale au profit du candidat n’est possible en droit que si les
éléments qualifiants de l’incrimination retenue sont établis de manière indiscutable.

3

2- Observations sur l'exposition itinérante intitulée « LEU BUS, EN ROUTE VERS 2030 »

2.1 - Cette exposition itinérante de la Ville, installée à l’intérieur d’un autobus, loué par la
ville et aménagé à cette fin (absence de transport de personne), puis acquis par elle, avait
pour objet, accompagnée d’une action de communication d'ampleur, de porter à la
connaissance des administrés les changements qui interviennent et à intervenir, à terme, sur
la ville de Saint-Leu, à la suite des équipements structurants réalisés ou prévus.

Elle se voulait donc un outil d’information générale et de prévisibilité, à destination de la
population au plus près de ses lieux de résidence sur le territoire de la commune, sur les
orientations du développement de la Ville.

Une telle exposition publique sur le développement urbain de la Ville et son fonctionnement
n’est pas en soit une opération anormale pour une collectivité et s’inscrit pleinement dans
les objectifs, notamment communautaire, de concertation et de porter à connaissance du
public des grandes orientations dans l’aménagement de la Ville.

Doit être relevé une fois encore qu’à l’occasion de cette exposition itinérante, il a été mis à
la disposition des membres de l’opposition du Conseil municipal un panneau d’affichage,
joint aux éléments de l’exposition, pour qu’ils puissent librement exposer leurs opinions
comme cela se pratique dans le bulletin municipal de la Ville.

Doit être expressément noté que l’emploi du bus dans lequel l’exposition se trouvait
installée n’a pas conduit à des opérations de transport de passagers ;

Les aménagements effectués dans le Bus pour le transformer en véhicule d’exposition
rendent toute opération de transport de personnes impossible et interdite.

Enfin, doit également être relevé qu’il n’est pas contestable que cette exposition itinérante
sur les orientations d’aménagement de la ville s’est arrêtée dans les délais prévus par
l’article L 52-1 du code électoral, soit six mois avant les élections municipales de 2014 ;

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Ainsi, à supposer que cette exposition puisse être regardée, au-delà de son caractère
informatif non contestable, comme une campagne de promotion publicitaire des réalisations
ou de la gestion d'une collectivité au sens de l’article L52-1 du code électoral, la Ville prenait
la décision de l’interrompre dans les délais prévus par l’article précité.

2.2- Au cas présent, cette opération consistant en une exposition-bus itinérante dont la
qualification pourrait être tout au plus celle de campagne de promotion des réalisations de
la ville au sens des dispositions précitées, ne parait pas pouvoir être regardée comme une
campagne de propagande électorale en ce qu’elle ne répond pas aux éléments qualifiant de
la propagande électorale.
C’est le sens que la Commission semble également donner à cette opération en indiquant
qu’elle fait le bilan des réalisations de la Ville et décline les projets pour SAINT LEU à court,
moyen et long terme.

3- Le grief susceptible d’être retenu par la Commission, à l’occasion de cette opération est
articulé de la façon suivante :

- « L'exposition itinérante intitulée LEU BUS, EN ROUTE VERS 2030, inaugurée le 24/02/2013
serait une opération de propagande électorale dont le coût devrait figurer dans votre compte
de campagne »...
- « Dans les termes de votre discours, prononcé lors du lancement de cette exposition, il s'agit
de "la feuille de route pour les quinze prochaines années", des "propositions pour SAINT
LEU", la perspective de "grands chantiers" susceptibles de favoriser l'instauration d'une
"nouvelle dynamique pour la création d'emplois"... »

3.1 - Selon la Commission l'intégration, même partielle, de ce coût au montant des dépenses
déclarées dans le compte de campagne (34.107 euros) porterait celles-ci à un montant
supérieur au plafond des dépenses fixé à 44307 euros, pour le premier tour, dans la
circonscription où vous vous êtes présenté, en application de l'article L.52-11 du Code
électoral.
Le candidat est donc invité à donner toutes explications et précisions utiles à la Commission
sur cette possible irrégularité.
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3.2 - En préalable aux observations qui suivent l’exposant relève que la Commission a retenu
dans le discours d’inauguration les expressions de "feuille de route pour les quinze
prochaines années", et de "propositions pour SAINT-LEU", ainsi que « la perspective de
"grands chantiers" susceptibles de favoriser l'instauration d'une "nouvelle dynamique pour
la création d'emplois"... »

Se pose donc la question de savoir si ces termes employés lors de l’inauguration qui est
intervenue, comme le relève la Commission, le 24/02/13, soit plus d’un an avant les
élections, ont pu à eux seuls transformer une opération de communication sur les
réalisations de la collectivité en une opération de propagande au service exclusif du futur
candidat qui n’était pas encore déclaré à cette époque ;

Au cas présent, même sorti de leur contexte, qui est à l’évidence celui d’une politique
générale tournée vers le développement économique comme toutes les autres communes
de France, l’on voit mal en quoi ces termes pourraient être assimilés à une allusion expresse
au scrutin de 2014 de sorte qu’il ne pourrait que s’agir de propagande électorale.

3.3- L’exposant relève également que les propos qu’il a pu tenir dans les vidéos mises en
ligne ou éditées sur support DVD ne sont pas identifiés et retenus comme constitutifs d’un
acte de propagande électoral quelconque;
Sont donc mentionnées l’existence et la publication de ces vidéos sans indiquer en quoi leur
contenu pourrait tomber sous le coup d’une qualification de propagande électorale.

3.4 - De même, il est fait état de ce que la presse a rapporté au public l’événement que
constituait l’inauguration de cette exposition itinérante, mais il n’est pas précisé en quoi
« les commentaires dans la presse » pourraient être regardés comme participant ou relayant
une quelconque propagande électorale en vue de l’élection de mars 2014;
A ce titre, il n’est pas établi que ces annonces auraient portées sur des invitations à des
réunions publiques en vue de l’élection de 2014.

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3.5- Enfin, il est indiqué que les déplacements du maire ont été annoncés dans les
différentes localités, tout au long de l'année 2013 pour rencontrer les habitants.

Sur ce point, non seulement il n’est pas indiqué de quelle manière ces annonces auraient
été faites, ni en quoi le fait que le maire puisse aller à la rencontre de ses administrés
auraient pu constituer dans les circonstances de ces rencontres des opérations de
propagandes en vue de l’élection de mars 2014 et alors qu’il n’est pas fait état à cette
occasion des élections à venir et de la candidature du maire sortant à sa réélection.

S'agissant des réunions dites « de quartier », la Haute Juridiction a jugé « que l'organisation par
la municipalité de Clamart en novembre et décembre 2007, dans la continuité d'une pratique initiée en 2005,
de réunions publiques de quartier se bornant à présenter à la population, en présence du maire et de
conseillers municipaux, le bilan des réalisations municipales de l'année écoulée et les proj ets de celle à venir
sans donner lieu à des propos ou à des discours en faveur de la campagne de M. E., ne peut être regardée
comme constitutive d'une campagne de promotion publicitaire au sens de l'article L. 52-1 du Code électoral ;
que, par suite, la prise en charge par la commune du coût de ces opérations de communication institutionnelle
n'a pas eu le caractère d'un don prohibé par l'article L. 52-8 du même code »

(CE, 3 juin 2009, n° 322469,

Élections municipales de Clamart).

Dès lors, l’on voit mal comment en l‘espèce l’annonce des déplacements du maire en cette
seule qualité pourrait être regardée comme l’annonce de réunions politiques publiques en
vue des élections municipales de 2014.

De surcroit il n’est pas établi, ni même allégué que lors de ces déplacements le Maire aurait
tenu des discours de propagande électorale pour les élections de 2014.

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4- Sur une prétendue opération de propagande électorale

4.1 - La propagande est électorale lorsque son objet est d'informer l'électeur sur le
candidat et son programme en vue d’une élection particulière.

Par définition une opération de propagande électorale est une opération en faveur d’un
candidat déclaré ou d’une liste qui constitue un appel à voter en sa faveur en vue d’une
élection dont il est fait état ; cela recouvre tout message ayant le caractère de propagande
électorale ou en rapport direct avec la campagne électorale.

Une opération de propagande est donc l’opération qui informe l’électeur sur un candidat en
vue d’une élection précise.

Dans le cas d‘une requalification il convient donc de préciser en quoi l’opération de
communication pourrait être regardée comme une opération d’information des électeurs
sur un candidat et son programme en vue d’une élection.

Ainsi, a minima doit être caractérisé, au-delà de tout doute raisonnable, qu’il est bien fait
état d’une élection à intervenir.
Or, tel n’est pas le cas en l’espèce où ni la qualité de candidat n’est évoquée, ni son
programme, pas plus que l’élection à laquelle il entendait se présenter en 2014 ;

Traditionnellement pour distinguer la nature d’une opération de communication, sont
opposées l’une à l’autre, la communication institutionnelle, nécessairement empreinte de
mesure et destinée à l'administré, et la propagande électorale, fondamentalement offensive
et consacrée à l'électeur.

C’est par le contenu de la communication que la distinction est appréciée.

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C’est ainsi, que la jurisprudence a déjà été amenée à distinguer la réunion institutionnelle
de la réunion électorale qui est définie par l'article 5 de la loi du 30 juin 1881 sur la liberté de
réunion, comme « celle qui a pour but le choix ou l'audition de candidats à des fonctions
publiques électives, et à laquelle ne peuvent assister que les électeurs de la circonscription,
les candidats, les membres des deux Chambres et le mandataire de chacun des candidats ».

4.2 Les critères d'appréciation

La jurisprudence administrative et constitutionnelle a permis d'ébaucher trois grands
critères au fondement de l'institutionnel et de l'électoral :

- L'habitude ;
- La généralité ;
- La mesure ;

4.3 - Le critère d'habitude

- Le critère d'habitude est majeur dans l'analyse du juge. Lorsque le caractère habituel de la
réunion est avéré, la nature purement institutionnelle de l'évènement sera présumée. Le
Conseil d'État a ainsi jugé que « ni les 'fêtes de la mer' des 2, 3, 4 et 5 juin 1995, ni la 'journée
de la plaisance' du 25 mai 1995, qui se déroulent comme les autres années en mai et juin, ni
la célébration de l'anniversaire des vingt ans du port de Chantereyne le 13 avril 1995
n'entrent, par leur nature et leur objet, dans le champ d'application de l'article L. 52-1 du
Code électoral » (CE, 9 oct. 1996, n° 176783, 176795 et 176824, Élections municipales de
Cherbourg.)

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Au cas présent, il n’est pas contesté qu’il s’agissait d’une opération de communication
nouvelle au regard de ce que la collectivité a pu effectuer antérieurement ;

On notera cependant que les opérations avec des Bus sont relativement habituelles pour les
collectivités de la Réunion et notamment en matière culturelle avec les Biblio-Bus qui
permettent de proposer des livres au plus près des lecteurs.

C’est le succès incontestable de cette communication de proximité avec les habitants des
écarts ruraux de la commune qui a conduit la commune a présenter sa communication
institutionnelle par ce biais et même à acquérir le bus aménagé à et effet pour renouveler ce
mode opératoire pour sa communication institutionnelle sur ses réalisations et ses projets;

Ce mode de diffusion de l’information et de communication auprès des administrés est
également utilisé pour les collectes de sang et pour des opérations sanitaires (distribution de
produit anti-rat) ou associatives.

Il s’agissait donc pour la collectivité de créer un nouvel usage dans sa communication qui ne
présente pas en soi de caractère extraordinaire.

C’est ce procédé (camion municipal de livraison) qui était encore en vigueur il y a quelque
années seulement pour la fourniture quotidienne d’eau potable aux administrés des parties
hautes de la commune ;

Dans tous les cas eu égard à son intervention un an avant les élections municipales
l’opération ne peut être regardée comme ayant été créée spécifiquement en vue des
élections ou pour soutenir tel ou tel candidat aux élections à venir.

Son interruption 6 mois avant les municipales de 2014, le manifeste pleinement et respecte
parfaitement les contraintes légales imposées pour la communication institutionnelle en
période électorale.

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Tout au plus, à ce seul titre, lorsque le critère d'habitude n'est pas identifié, la
communication de la Ville sous la forme d’une exposition-ambulante n’encourrait qu’une
requalification en campagne de promotion publicitaire des réalisations de la Ville, en
l’absence de message de propagande ;
Elle resterait néanmoins à l’abri de la critique du fait qu’elle n’est pas intervenue dans les six
mois précédant les élections municipales de 2014 ;
Dès lors, au cas présent, l’absence d’habitude, dans cette forme de communication de la
Ville, n’est pas suffisante pour la qualifier d’opération de campagne de propagande
électorale.

4.4 - Le critère de la généralité

En deuxième lieu, un critère de généralité est adopté par le juge.
Sont ainsi considérées comme sortant de l'ordinaire les manifestations ne présentant pas,
par leur contenu, le caractère de simple information sur la vie locale et l'action de la
commune mais mettant au contraire en valeur la personnalité, l'action ou les projets du
candidat.
En revanche, les propos s'inscrivant dans une ligne générale ne sont pas considérés comme
éléments de propagande électorale.

Il est également jugé que des réunions qui n'ont pas été accompagnées d'actions destinées
à influencer les électeurs ne constituent pas des opérations de propagande (voir en ce sens
Cons. const., 21 nov. 2002, n° 2002-2693, AN Nord 8e.)

Il est donc de principe que le critère de généralité peut compenser le caractère inhabituel
de la manifestation :
« Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que la réception organisée par la municipalité sortante en
l'honneur de la 'doyenne des Toulonnais', au domicile de cette dernière, ait été l'occasion de pressions de
nature à influencer les intentions de vote des participants »

(CE, 28 oct. 1996, n° 176940, 176976,

176977 et 177268, Élections municipales de Toulon).

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Au cas présent, en dehors des certains propos du discours d’inauguration du Maire qui sont
prétendus comme de nature électorale, alors qu’ils restent très généraux, non partisan et
non polémique, aucun des éléments de l’exposition et de la communication associée de la
Ville ne permet d’identifier, même sous une forme implicite, une quelconque mise en avant
du candidat non encore déclaré et ou de son programme en vue d’influencer les intentions
de votes pour des élections qui ne sont pas mentionnées dans cette communication.

Aucun contenu ne permet donc d’identifier une opération de propagande selon sa définition
classique.

Au contraire, le caractère de simple information sur la vie locale et l'action de la commune
ressort très clairement du contenu des panneaux de l’exposition.

En outre, un panneau d’expression réservé aux membres de l’opposition était également
prévu et présent pendant toute la durée de l’exposation.

- Comme on l’a indiqué et tel que cela ressort d’une décision récente du Conseil d'Etat (16
Juillet 2012 ; Sous-section 5, Annulation, N° 353979, Inédit, REBOUL JEHANNET) :
La municipalité de Montargis a fait procéder en janvier 2011 à la diffusion d'un bulletin
exceptionnel, qui ne présente pas de périodicité habituelle, et qui comporte un éditorial
du maire, quinze pages consacrées au rappel détaillé des travaux réalisés par la
municipalité sur une période de dix ans, et 18 pages consacrées à l'action de neuf maires
adjoints ou conseillers délégués. Sa diffusion constitue une campagne de promotion
publicitaire des réalisations de la collectivité au sens de l' article L. 52-1 du Code électoral :

Le seul grief qui pourrait être considéré pour les faits en cause serait celui d’une campagne
de promotion publicitaire des réalisations de la collectivité.

Toutefois, il est constant que la campagne de communication en cause n’est pas intervenue
dans une période où elle est prohibée par la loi.

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- On ajoutera s’agissant des propos du discours d’inauguration, du contenu de l’exposition,
de la place laissée pour l’expression de l’opposition, et de l’annonce des déplacements du
maire dans des quartiers de la ville, que rien dans ces contenus et leurs tonalités, ne dépasse
l'objet habituel d'une communication de la Ville pour verser dans l’opération de propagande
électorale .

Le critère de la généralité est donc parfaitement respecté dans cette communication de la
ville.

C’est le sens que l’on peut retenir de la décision du Conseil d'Etat du 19 Mars 2012 (Rejet
N° 353867 Inédit FREHELE CHAROUX Numéro JurisData : 2012-004235) :
Si certains articles des « lettres d'information » de la communauté de communes donnent une
image valorisante des réalisations de cette collectivité, et si ces lettres contiennent des
éditoriaux de son président assortis, comme d'autres rubriques, de photographies de celui-ci
en nombre au demeurant limité, ni ces articles et ni ces éditoriaux n'excèdent, par leur contenu
et leur tonalité, l'objet habituel d'une telle publication .

L’on voit donc qu’au regard du critère de la généralité, l’opération de communication de la
Ville sur ses réalisation est à l’abri de la critique et d’une requalification en opération de
propagande au profit d’un candidat.
Le contenu de la communication et la présentation des informations restant conforme à
celui des publications habituelles de la Ville ; une présentation similaire à celle du bulletin
municipal a été utilisée ; Seul le mode de diffusion (par expo-bus) ayant constitué un
changement.

4.5- Le critère de la mesure

Les dispositions du code électoral ne font pas obstacle à la poursuite d'actions de
communication institutionnelle, mais les assujettissent celles-ci à une certaine tempérance.
Le troisième critère d'appréciation consiste donc à observer si une certaine mesure à bien
été respectée dans les propos et thèmes abordés

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Il est en effet une sorte de principe de neutralité ou de sobriété qu'il convient d'appliquer à
toutes les interventions effectuées en tant que maire.

Dans les six mois précédant l'élection, l'information municipale ne doit alors plus
« comporter que des messages politiquement neutres, à caractère purement informatif,
faisant appel au civisme des administrés ou à des valeurs républicaines... » ( D. Deporcq, Le
droit dans la stratégie électorale, éd. de la Lettre de la Jurisprudence Électorale, 1997,
p. 73..).

Sur la base de ces critères, la jurisprudence entend au final sanctionner les abus grossiers,
manifestes, et non les actions de communication dès lors qu'elles sont habituelles,
formulées sur un ton mesuré et liées à la vie locale et les réalisations de la collectivité.

C'est ainsi que le ministre de l'Intérieur expliquait, dans sa circulaire du 19 mars 1990
relative au financement et au plafonnement des dépenses électorales, que les dépenses
prohibées sont celles « qui, sortant de l'ordinaire, constituent un usage abusif de l'outil de
communication, détourné de son objet pour des fins de propagande liées à une campagne
électorale ».

Au final, le simple fait de la présence d'un candidat à une réunion n'implique pas, d'emblée,
que cette dernière soit de nature électorale.

C'est en fonction du contenu et de l'objet de la réunion qu'il sera possible de déduire ce
caractère électoral et, le cas échéant, l'obligation d'intégration des dépenses afférentes
dans le compte de campagne du candidat.

Au cas, présent, il n’est pas contestable que les thèmes de l’exposition relèvent bien tous de
la notion de vie locale et des réalisations de la collectivité, que les contenus de ces thèmes
relèvent de la notion d’information municipale et que les commentaires qui accompagnent
les photographies de l’exposition sont faits sur un ton parfaitement mesuré et sans la
moindre intention polémique.

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Pas la moindre esquisse d’une personnification du contenu de l’exposition au profit d’un
candidat ou de son programme ne peut être alléguée de bonne foi :

-L’environnement :« Pour un cadre de vie propre, agréable et écologique » ;
- Les Travaux (« des efforts permanents » « certains sont en cours de réalisation et d’autres sont
programmés. Tout d’horizon… ») ;
- Les écoles (« l’éduction, une des priorités de l’action municipale ») ;
- Saint-Leu aujourd’hui et Saint-Leu demain (« pour un cadre de vie et un environnement encore
plus agréable ») ; Ce panneau comporte en sous-titre la mention de l’équipe municipale ;
- La Vie de quartier et communication (« Pour être plus près de vous ») ;
-Le Sport et la culture (« des disciplines, des manifestations ») ;
- Les actions sociales (au plus près de la population et la servir »… « être au plus près de la
population et la servir est la principale mission des services de la mairie… »)

Il est de même pour les propos du discours d’inauguration qui sont mis en cause :
- "la feuille de route pour les quinze prochaines années",
-des "propositions pour SAINT LEU",
- la perspective de "grands chantiers" susceptibles de favoriser l'instauration
d'une "nouvelle dynamique pour la création d'emplois"... » ;

Ce qui tend en fait exclusivement à la mise en valeur des travaux effectués et ceux dont les
programmes ont déjà été approuvés par la commune.

En effet, une perspective à quinze ans dépasse largement le cadre du mandat électoral qui
venait pour un renouvèlement en mars 2014 et s’inscrit dans un futur à long terme ;
L’expression utilisée n’est donc pas en soi en acte de propagande électorale en vue des
élections spécifiques de 2014 ;

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L’expression des "propositions pour SAINT LEU" n’est pas davantage un acte de propagande
ou l’annonce d’un programme électorale en vue de l’élection de mars 2014 ;
De surcroit ces propositions pour Saint-Leu sont faites à un horizon de 15 ans, il ne s’agit
donc pas d’une quelconque promesse électorale pour l’année suivante mais bien d’un
exposé très général et non polémique sur la vision d’un aménagement de la Ville sur le long
terme.
Une telle projection dans le temps, une année avant les élections, ne peut donc être
regardée comme une allusion expresse au scrutin de 2014 ou l’annonce d’un programme ;

Enfin, l’expression « une nouvelle dynamique pour créer de l’emploi », est une lapalissade au
regard de la situation actuelle de l’emploi dans la commune où le taux de chômage affectant
la population de la Ville est supérieur à 45% ;

Il n’est ni politique ni polémique de faire le constat que les équipements et aménagements
actuels de la Ville ne permettent pas de création d’emploi en nombre pertinent pour faire
diminuer le chômage et que seuls les dépenses publiques peuvent aider à la relance
économique.

Ainsi, une perspective de « grands chantiers » et d’équipements nouveau, c'est-à-dire
d’investissement public, sur 15 ans est non seulement une nécessité mais bien le seul moyen
d’inverser la tendance actuelle et générale du chômage.

Il s’agit donc une fois encore de propos dont la portée restent très générale et sans rapport
direct avec les élections de mars 2014.

Encore une fois, l’usage d’une telle expression ne présente pas de caractère politique
particulier ou polémique et n’est pas spécifiquement rattachable même par allusion à la
campagne électorale de mars 2014.

Ainsi, tout au plus cette expression manifeste une volonté d’investissement dans
l’aménagement de la Ville sans que cela puisse être regardé comme l’annonce d’un
programme électoral spécifique ou un appel au vote pour un candidat.

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Dans tous les cas à supposer même que ces propos, extraits de l’unique discours
d’inauguration de l’exposition, puissent être regardés comme n’étant pas mesurés, mais
bien de pure propagande, alors même qu’aucune élection n’est évoquée, cela n’est pas en
soi suffisant pour faire perdre à l’exposition-itinérante de la collectivité son caractère de
communication institutionnelle et informative au profit d’une opération de propagande
avérée par un contenu clairement électoraliste.

Ainsi, dans tous les cas, un seul discours du maire ne serait pas opérant pour disqualifier le
contenu mesuré et neutre de l’opération de communication menée par la Ville à l’aide d’un
Bus-exposition sur ses réalisations.

Ni le contenu de l’exposition, ni les autres supports de communications n’ont eu pour objet
même indirect de vanter les qualités de M. ROBERT en vue de l’élection qui devait intervenir
l’année suivante. La campagne d’information menée par la Ville ne comporte pas de
promotion personnelle du maire sortant

Aucune des expressions utilisées ne tend vers l’expression d’idées politiques qui
différencieraient le futur candidat maire sortant des autres candidats.

Le contenu de cette opération de communication n’a donc jamais dépassé l'information,
pour devenir un instrument de campagne promotionnelle (voir en ce sens : Conseil d'Etat
Sous-section 4 23 Décembre 2010 Rejet N° 338265 Inédit Exposta MINISTRE DE
L'INTERIEUR, OUTRE-MER, COLLECTIVITES TERRITORIALES ET IMMIGRATION) :

Si la région a fait publier dans trois journaux locaux des encarts annonçant la mise en ligne
sur Internet d'une vidéo des voeux de son président, pour la nouvelle année, cette
publication ne contenait aucun message à caractère électoral et ne saurait être considérée
ni comme une publicité commerciale à des fins de propagande électorale, ni comme une
campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion de la collectivité. Dès
lors, la publication en cause, dont le financement n'avait pas à figurer dans le compte
électoral du président sortant n'a méconnu ni l' article L. 52-1 du Code électoral ni l' article
L. 52-12 du Code électoral .

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Il a même été admis que la distribution de revues municipales dressant le bilan des
réalisations de la commune et exposant les perspectives à venir ne constituait pas une
campagne de promotion publicitaire prohibée, "alors même que [la]date de parution [des
revues]a été plus rapprochée de celle des élections que celle qui aurait correspondu à la
pratique des années antérieures" (CE, sect., 10 juill. 1996, Élect. cant. Chamonix-Mont-Blanc
: Rec. CE 1996, p. 285 ; Dr. adm. 1996, comm. 430, obs. M. D.-L. ; RFDA 1996, p. 1072, concl.
Denis-Linton).

A été considéré comme un bilan de mandat non constitutif d'une campagne de promotion
publicitaire, un document (financé par la commune) « eu égard à sa présentation, à son
contenu, qui se limite à une énumération, en termes mesurés, des principales actions
entreprises par la municipalité (…) et qui est dépourvu de toute polémique électorale, et
aux conditions de sa diffusion » (CE, 6 févr. 2002, Élect. mun. Montségur : Collectivitésintercommunalité 2002, comm. 91, obs. J. Moreau).

Il en est de même de la diffusion, au cours de la campagne, d'un magazine ou d'un bulletin
édité par une commune dont le maire est candidat, eu égard au caractère périodique du
magazine, aux commentaires limités aux réalisations de la ville, au contenu dénué de
polémique et à l'éditorial du maire exclusivement consacré à un éloge du sport (CE, 28 déc.
1992, Janetti : Rec. CE 1992, tables, p. 995. – V. également CE, sect., 8 oct. 1993, Élect. cant.
Saint-Brice-en-Coglès : Rec. CE 1993, p. 264. – CE, 18 janv. 1994, Élect. cant. Lilas : Rec. CE
1994, p. 41 ; Dr. adm. 1994, comm. 138 ; LPA 1994, n° 32, p. 90, concl. Du Marais. – CE,
29 juill. 2002, Élect. mun. Bastia : Rec. CE 2002, p. 293 ; RFDA 2002, p. 1022).

Dans la mesure où la qualification de campagne de promotion publicitaire prohibée pourrait
être raisonnablement discutée si l’exposition s’était poursuivie sur la totalité de l’année
2013, l’on voit mal alors en quoi elle pourrait être disqualifiée d’opération de propagande au
profit du candidat.

Enfin, il est relevé qu’il n’est pas allégué que le Maire aurait tenu des réunions de
propagande électoraliste lors de ses venues dans les quartiers de la Ville et lors du passage
de l’exposition dans les différents secteurs de la Ville.

18

En définitive, il ressort de ce qui précède que seul le critère de l’habitude pourrait faire
défaut au cas présent en vue d’une très improbable requalification de la communication de
la Ville en opération de propagande électorale pour les élections municipales de mars 2014.

Comme on a l’a indiqué, ce seul élément n’est pas suffisant pour permettre de procéder à
la requalification évoquée, à titre de grief, sur les comptes de campagnes, dès lors que
cette communication a bien conservé le sens commun et habituel de la mesure dans son
contenu et qu’elle n’a fait aucune référence directe ou indirecte à l'élection municipale de
2014.

4.6 Des critères appréciés de manière cumulative.

Les critères précédemment exposés doivent être appréciés de manière cumulative.
Ainsi, il est de jurisprudence que le seul fait de ne pas mentionner, à l'occasion d'une
intervention, la prochaine échéance électorale, n'est pas un élément suffisant pour qualifier
de « normale » telle ou telle réunion. De même, le fait de réunir les administrés selon une
habitude acquise depuis plusieurs années n'exonère nullement de conserver mesure et
absence de référence directe à l'élection municipale. Ou, encore, l'antériorité des réunions
et l'absence de mention de l'élection à venir n'habilitent pas davantage à lancer la
polémique à l'encontre d'un adversaire.

C'est par la combinaison des différents critères que les juges sont amenés à apprécier la
nature de telle ou telle opération.

Relèvent donc de la propagande les polémiques de nature politicienne et le combat politique
des manifestations qui sont clairement dédiées à la campagne, ou des questions polémiques
qui impliquent débat sur le programme du maire ou sur celui des adversaires

19

Au cas présent, il n’est pas allégué que l’opération communication de la Ville ait pu avoir un
quelconque caractère polémique ou de campagne politique s’agissant des réalisations
exécutées et celles programmées par le vote des conseillers municipaux pour les travaux et
les aménagements et dans l’exécution habituelle des services publics obligatoires
(environnement et écoles) et facultatifs (action sociales, sport et musique, vie de quartier et
communication).

Ces thèmes n’invitaient en fait par eux-mêmes à aucun débat particulier ou politicien ;

Etant en outre rappelé que l’opposition bénéficiait d’un espace d’expression réservé d’une
taille au moins équivalente à celle utilisée par l’équipe municipale en place.

C’est pourquoi il est de principe que le fait que le maire soit « la puissance invitante » n'est
pas en soi une irrégularité, dès lors que l'ensemble du conseil municipal y est associé. Ce qui
était bien le cas en l’espèce.

Enfin, aucun élément ne permet de venir considérer que l’annonce des déplacements du
Maire dans les quartiers et des passages du Bus-exposition ait pu être entourée ou
accompagnée de la moindre ambigüité à caractère électoraliste en faveur du candidat ou de
son programme.

En effet, il est clairement identifiable dans l’exposition et la communication associée (DVD)
que c’est bien la collectivité dans son ensemble y compris les élus de l’opposition au conseil
municipal qui est la puissance organisatrice et invitante et que les contenus ne portent que
sur le fonctionnement de la collectivité de façon purement objective et informative, le tout
sous le contradictoire de l’opposition.

Dans ces conditions, il a été considéré que la tenue « de réunions publiques ouvertes à l'ensemble
des élus et des habitants, soit au titre des comités de quartiers, soit au cours de rencontres appelées 'paroles
d'habitants' en présence du maire et des adjoints concernés, ne peut être regardée comme constituant une
campagne de promotion publicitaire au sens des dispositions précitées de l'article L. 52-1 du Code électoral »

(CE, 29 juill. 2002, n° 239992, Élections municipales d'Amiens : JurisData n° 2002-064359 ;
JCP A 2002, 1216).

20

De la même manière, s'agissant des réunions dites « de quartier », la Haute Juridiction a jugé
« que l'organisation par la municipalité de Clamart en novembre et décembre 2007, dans la continuité d'une
pratique initiée en 2005, de réunions publiques de quartier se bornant à présenter à la population, en présence
du maire et de conseillers municipaux, le bilan des réalisations municipales de l'année écoulée et les projets de
celle à venir sans donner lieu à des propos ou à des discours en faveur de la campagne de M. E., ne peut être
regardée comme constitutive d'une campagne de promotion publicitaire au sens de l'article L. 52-1 du Code
électoral ; que, par suite, la prise en charge par la commune du coût de ces opérations de communication
institutionnelle n'a pas eu le caractère d'un don prohibé par l'article L. 52-8 du même code »

(CE, 3 juin

2009, n° 322469, Élections municipales de Clamart).

Ainsi, de telles circonstances, qui n’ont pas lieu d’être regardées, en tant que telles, comme
une campagne de promotion publicitaire de la ville, ne peuvent pas davantage venir
caractériser une prétendue campagne de propagande électorale ;

Par ailleurs, dans son arrêt du 20 mai 2005, le Conseil d'État a considéré « qu'il n'est pas
contesté que les réunions publiques de présentation du budget de la commune ont lieu tous
les ans à la même époque et qu'il ne résulte pas de l'instruction que celles qui ont été
conduites au premier trimestre de 2004 auraient été détournées à des fins de propagande
électorale » (CE, 20 mai 2005, Élections cantonales Dijon V : BJCL, n° 8, 2005, p. 555.).
Au cas présent, il en est bien de même en ce qui concerne les éléments du budget de la ville
dont il est fait mention dans le contenu de l’exposition. Il ne peut être sérieusement allégué
qu’ils auraient été détournés à des fins de propagande électorale.

Il n'y avait donc pas de difficulté dans la réalisation cette opération globale d’information
limitée à une énumération des principales actions entreprises par la municipalité et ce dans
des termes mesurés et non polémique (CE, 6 févr. 2002, Élections municipales Montségur :
Rec. CE 2002, tables p. 733 :

« Considérant qu'il résulte de l'instruction que le document intitulé 'Un bilan' a été diffusé
dans la commune de Montségur près d'un mois avant les opérations électorales du
11 mars 2001 ; que, eu égard à sa présentation, à son contenu, qui se limite à une
énumération, en termes mesurés, des principales actions entreprises par la municipalité
entre 1995 et 2001 et qui est dépourvu de toute polémique électorale, et aux conditions
de sa diffusion, il ne peut être regardé comme constitutif d'une campagne de promotion
publicitaire au sens des dispositions précitées ; que, par suite, et alors même que les
dépenses afférentes à l'édition et à la diffusion de ce document ont été prises en charge
par la commune, les dispositions précitées de l'article L. 52-1 du Code électoral n'ont pas
été méconnues »).

21

5- Sur la notion de dépense électorale engagée en vue de l’élection

Les dépenses électorales, visées à l'article 52-4 et suivants du Code électoral, sont bien et
uniquement celles engagées en vue de l'élection.
Tout d'abord, le mot « élection » doit être pris au singulier et dans un cadre précis.
C'est l'élection d'un candidat ou d'une liste à une date prédéterminée et pour une
circonscription donnée.
Au cas présent la campagne de promotion des réalisations et projet de la Ville ne comporte,
comme on a pu le voir, aucun contenu venant faire allusion précisément aux élections
communales du mois de mars 2014.
Il ne peut donc s’agir d’une dépense en vue d’une élection précise.

Le seul fait que cette dépense de la collectivité ait pu se situer dans l’année qui précède
l’élection n’est pas à lui seul de nature à lui conférer un caractère purement électoral.

Au cas présent, ni l’objet, ni le but de l’exposition n’ont consisté à inviter à la réélection de
Monsieur ROBERT ou à participer à des réunions de propagandes électorales en faveur de sa
réélection.
Il n’y a donc pas de procédé quelconque de publicité en faveur du candidat dans la
communication de la Ville.
Il ne peut donc être caractérisé par un élément pertinent quelconque que la campagne licite
de « promotion des réalisations » de la Ville aurait dérivé sur un exposé du programme
électoral du candidat pour les élections de mars 2014, pas plus que sur des propos
polémiques avec l’opposition, ni davantage une incitation à voter pour le candidat ;
Dès lors il est bien évident que les frais exposés par la ville pour son exposition
d’information, ouverte à l’expression des élus de l’opposition, au moyen d’un bus itinérant
ne peuvent être regardés comme ayant assurés la promotion de M. Thierry ROBERT en sa
qualité de maire sortant et en vue de l’élection de 2014.
Leur coût n'a pas à être réintégré en dépenses dans le compte de campagne de celui-ci ;

22

6. Sur la profession de foi du candidat
Rappel du grief :
« L'opération SAINT-LEU 2030 a également été présente dans les documents imprimés pour
les besoins de la campagne. Il en est ainsi de votre profession de foi, dans ses deux formats
(A4 ou en 4 pages A3). Le point VII, sous le titre "Ensemble, continuons à faire avancer SaintLeu" vise "Les projets résolument tournés vers l'avenir avec SAINT-LEU 2030" (factures
IMPRIMERIE AH-SING, du 24/03/2014, de 537,05 euros (26160 ex A4) et de 2930,37 euros
(16000 ex 4 pages A3) » ;

Comme le relève fort justement la Commission, l’on peut voir que la profession de foi du
candidat ne fait état ou allusion à l’objet de l’exposition itinérante que par une seule allusion
dans le point 7 seulement de son programme et sous une formulation consistant à indiquer
que le candidat maire-sortant poursuivra les projets entrepris sous la mandature sortante ;

Cette seule référence à « SAINT-LEU 2030 », dont on pourrait penser qu’elle renvoie au
thème de l’exposition présentée par la Ville les six premiers mois de l’année 2013, manifeste
bien qu’en soi l’exposition de la ville n’était pas une opération de propagande tendant à
l’annonce du programme spécifique du candidat puisqu’en définitive elle ne constitue pas
les points les plus essentiels par ordre d’importance de la profession de foi.
En outre, qu’un maire sortant annonce son intention de poursuivre les projets initiés sous sa
précédente mandature reste un discours de politique générale relativement banal dénué de
tout caractère polémique ;

On ne peut donc en déduire que la citation retenue dans la profession de foi de 2014
(« SAINT-LEU 2030 »), qui se contente en fait de reprendre un élément de communication de
la ville, permettrait rétroactivement de qualifier l’opération de communication de la Ville
comme une opération de propagande au profit du candidat sortant.

En effet, l’utilisation, postérieure à leur survenance, d’éléments de communication de la
Ville, reste sans incidence sur la qualification juridique de l’opération de communication de
la Ville qui doit être appréciée pour sa régularité selon les critères évoqués ci-avant
(généralité et mesure).

23

La qualification juridique de la campagne de promotion menée par la ville sur ses propres
réalisations et sur ses objectifs d’aménagement à long terme ne peut se faire que par
l’appréciation des éléments intrinsèques (le contenu) de cette campagne de promotion et
selon s’ils sont propres à permettre de caractériser une campagne de propagande électorale
en vue d’une élection (soutien ouvert ou invitation à voter).

La reprise à son compte par le candidat sortant des éléments de la communication de la
Ville, consistant dans la profession de foi à une sorte de bilan de mandature (travaux
exécutés ou programmés par l’équipe sortante) sans y induire, à ce titre, le moindre élément
nouveau de nature polémique à l’égard de ses adversaires reste donc parfaitement
inopérante pour l’exacte qualification juridique de l’opération de communication de la ville.

Il ne peut donc être fait d’amalgame entre les conditions dans lesquelles l’exposition
itinérante s’est effectuée et le fait que des éléments de cette opération de communication
de la Ville aient pu, par suite seulement, être utilisés, par référence, par le candidat pour sa
propagande électorale.

Cette dernière utilisation par le candidat étant en soi à l’abri de la critique selon la
jurisprudence du Conseil d’Etat en matière de propagande électorale.

8. Sur l’assemblée générale du LPA

Les dépenses électorales, visées à l'article 52-4 et suivants du Code électoral, sont bien et
uniquement celles engagées en vue de l'élection.

La réunion électorale est “celle qui a pour but le choix ou l'audition de candidats à des
fonctions publiques électives et à laquelle ne peuvent assister que les électeurs de la
circonscription, les candidats, les membres des deux chambres et le mandataire de chacun
des candidats”(L. 30 juin 1881, art. 5).

24

La définition de la réunion électorale donnée par la loi de 1881 n'a par ailleurs ni pour objet
ni pour effet d'interdire à un candidat d'inviter des personnes susceptibles d'éclairer les
électeurs sur les projets inclus dans son programme (CE, 28 nov. 2008, n° 316808,
Marchesini [Élect. mun. Cabasse] : JurisData n° 2008-074701)

Au cas présent, il convient de préciser que toutes les délégations et antennes réunionnaises
du parti la LPA avaient été conviées à ce rassemblement qui a même fini par être ouvert au
public présent dans la Ville.

C’est donc bien au-delà du seul public et des adhérents de Saint-Leu que se tenait cette
assemblée.

Il s’agissait pour ce parti nouvellement créé de sa première assemblée générale avec
l’ensemble des militants inscrits.

A cette occasion le Président de parti a été élu pour la première fois par l’ensemble des
militants.

Ce fut également l’occasion de présenter à l’ensemble des adhérents présents tous les
chefs de sections dans les différentes communes de l’ile.

A cette époque les chefs de sections n’ont pas été présentés, pour ceux qui le furent par
suite, comme les candidats désignés par le parti pour les élections du mois de mars 2014 ;

Tous les candidats qui se sont présentés aux élections municipales de la réunion avec
l’investiture du parti ont été présentés aux militants, aux publics et aux électeurs à cette
occasion, non en tant que candidat mais en qualité de représentant de section.

Ont donc assisté à cette Assemblée générale du parti des personnes venues des quatre coins
de l’ile de la Réunion et d’au moins cinq communes distinctes ; l’assemblée n’a donc pas été
réservée aux seuls électeurs de la circonscription de Saint-Leu.

25

A cette occasion le Président à présenté un discours de politique générale sur les
orientations politiques du parti la LPA ;

Aucun programme électoral pour l’une ou l’autre des communes où les candidats du parti se
sont présentés en 2014 n’a fait l’objet d’une quelconque annonce aux adhérents ou au
public présent lors de cette assemblée qui consistait essentiellement à mettre en évidence
le nombre de militants réels de ce nouveau parti politique pour inviter le public, par le biais
de la communication médiatique inspirée par cette assemblée, à venir adhérer en nombre.

C’est dans ces circonstances, sous réserve du caractère véritablement électoral ou non de
cette manifestation au sens du code électoral que le candidat, a considéré qu’une partie de
cette dépense pourrait lui être réintégrée en ce qu’elle pourrait être de nature électorale ;

Toutes les élections du candidat exposant ayant fait l’objet de contestation depuis 2008, il a
considéré que pour anticiper les griefs à ce titre, il convenait d’en faire une déclaration
spontanée soumise le cas échéant à la réformation du compte pour le caractère non
électoral de la dépense, au lieu que d’encourir le grief de dissimulation de dépense de
campagne électorale ;

Ainsi, à supposer que cette dépense soit regardée stricto-sensu, même pour partie, comme
réellement exposée en vue des élections municipales de Saint-Leu de 2014, comme le font
aujourd’hui les plaignants devant la Commission, le candidat n’avait toutefois aucune raison
de s’imputer la totalité de cette dépense, en ce que les 7 futurs candidats (têtes de listes) du
parti la LPA aux élections de 2014 ont pu profiter également de cette occasion pour se faire
connaitre des militants, du public et les cas échéant des électeurs de leur communes
respectives qui étaient présents.

Dans ces circonstances, le candidat exposant demande que son compte qui est parfaitement
sincère et sans dissimulation soit réformé en ce qui concerne la dépense déclarée au titre de
cette Assemblée constitutive du parti politique La Politique Autrement, dès lors qu’elle ne
peut être, in fine, devant la Commission, regardée comme étant exposée en vue des
élections municipales de Saint-Leu.

26

Il y a donc bien lieu de réformer le compte en procédant à la suppression de l’inscription de
cette dépense dont le caractère de propagande pour les élections municipales de Saint-Leu
de 2014 n’est pas établi, dès lors que l’assemblée était ouverte bien au-delà des seuls
électeurs de Saint-leu et qu’elle n’a pas eu pour objet ou pour but même partiel le choix ou
l'audition des candidats à des fonctions publiques électives ou d'éclairer les électeurs sur les
projets inclus dans les programmes à intervenir des candidats qui n’étaient pas encore
désignés à cette époque.

A défaut, l’exposant demande à la Commission de tenir compte du caractère objectif et
pertinent du coefficient (clef de répartition) appliqué entre la dépense globale et la dépense
retenue sur le compte du candidat.

Monsieur Robert n’étant pas le seul candidat du parti la LPA présents à cette assemblée, il
n’est donc pas le seul à en tirer parti sur la plan électoral ; Un partage des frais s’impose
donc comme légitime.

Sur ce point eu égard à la notoriété déjà existante de Monsieur ROBERT en comparaison des
autres candidats présents, chacun pour leur compte, à cette assemblée, il a été
raisonnablement considéré qu’il en tirait alors un bénéfice électoral plus important que les
autres candidats de son parti, de sorte qu’il convenait, le cas échéant, de lui imputer ,au titre
de dépenses éventuellement faites en vue de l’élection, une part plus importante qu’une
simple division par le nombre de candidats du parti présents et présentés lors de cette
assemblée ;

Il était donc, pour le cas où la dépense devrait être regardée comme électorale, légitime que
le compte de campagne de monsieur Robert ne soit pas le seul à se voir imputer cette
dépense.

La qualification de cette dépense restant à soumise à l’appréciation de la Commission et du
tribunal elle devait donc, dans le cadre d’un système déclaratif, fait l’objet d’une déclaration.
La réformation de cette dépense en retrait du compte de campagne restant sans
conséquence sur la sincérité du compte qui n’encourt donc pas le grief de dissimulation de
dépenses exposées en vue d’une élection.

27

Pour observations complémentaires sur mon compte de campagne des élections
municipales de 2014.

Fait à Saint-Leu, le

Thierry ROBERT

28